Por Albert Sánchez-Graells y Pedro Telles

Pero la prohibición no implica excluir a las PyMEs innovadoras*

Ciudadanos ha presentado una proposición no de ley en las Cortes con objeto de reservar un 3 % de los contratos públicos a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs) que hayan sido certificadas como innovadoras. El objetivo de la propuesta es desarrollar y presentar proyectos innovadores para la provisión de servicios públicos. Ciudadanos propone igualmente que se tenga en cuenta, en la evaluación de los proyectos que se presentan para la adjudicación de contratos públicos, el grado de innovación de estos y que la autoridad adjudicadora pueda obligar al adjudicatario a subcontratar parte de los contratos a “PyMes innovadoras”.

Se trata de un claro ejemplo de una propuesta que trata de “obligar a innovar” mas que promover la innovación y, como tal, refleja una comprensión equivocada respecto de la utilidad de los contratos públicos para lograr objetivos de política industrial. Confunde, además, la promoción de la innovación con la protección de las PyMEs, cuando ambas cuestiones deben mantenerse separadas. Existen estudios empíricos en EE.UU. y en Japón que demuestran que estas políticas son caras y, a menudo, ineficientes porque provocan un aumento del gasto público. Por tanto, son, normalmente, ineficientes sobre todo en comparación con un modelo bien diseñado de ayudas públicas para proyectos de I+D que, en general, generan mayores beneficios sociales y son más fáciles de evaluar porque sus costes son más transparentes.

En cualquier caso, la mayor objeción que puede dirigirse a la propuesta de Ciudadanos es que reservar contratos a PyMes es contrario a las normas europeas sobre contratación pública. De acuerdo con las Directivas de 2014, que España no ha traspuesto todavía aunque el plazo límite para hacerlo era el 18 de abril de 2016, sólo se pueden reservar contratos públicos en dos casos. El primero es el de empresas que contribuyen a la integración laboral de personas discapacitadas y el segundo los contratos para proveer servicios sociales, sobre todo en el ámbito de la educación y la salud, que pueden ser reservados a empresas mutualistas o cooperativas. Ninguna de ambas posibilidades incluye a las PyMEs “certificadas” como innovadoras y, consecuentemente, la creación de un cupo del 3 % reservado a éstas sería contrario al Derecho europeo.

La infracción del Derecho europeo es evidente en el caso de contratos públicos cubiertos por las reglas europeas, es decir, contratos que superen los 5 millones de € y servicios y suministros por encima de 134.000 € en el caso de que la autoridad sea el Estado y 207.000 € si la autoridad adjudicadora es una Comunidad Autónoma o una Administración Local. Sin embargo, incluso en el caso de contratos de cuantía inferior, las empresas de otros países de la Unión Europea que pretendan presentarse a estos podrían impugnar la preferencia si, en cualquier caso, resulta más fácil para una PyME española que para, por ejemplo, una francesa o portuguesa, obtener el certificado oficial de empresa innovadora en España. Este riesgo jurídico está estructuralmente ligado a cualquier programa de reserva de contratos para PyMEs, además de los problemas prácticos relativos a la determinación de qué PyMEs han de considerarse innovadoras. En definitiva, las Cortes españolas deberían rechazar la propuesta de Ciudadanos.

El resto de la propuesta de Ciudadanos, es decir, el desarrollo de políticas dirigidas a promover la participación de PyMEs en los contratos públicos, sobre todo reduciendo las barreras que ahora les impiden cumplir con los criterios para ser seleccionadas como adjudicatarias de contratos públicos así como la inclusión de cláusulas en los pliegos de contratación que premien a los candidatos y proyectos más innovadores (incluyendo la posibilidad de presentar ofertas con distintos grados de innovación) y el uso de criterios de adjudicación que premien a los más innovadores estarían en línea con el Derecho y la política europeos, de forma que deben ser bienvenidos siempre que cumplan con los requisitos generales de transparencia, no discriminación, objetividad y proporcionalidad. En esta línea, uno de nosotros ha elaborado propuestas para reducir los costes de transacción en los contratos públicos de escasa cuantía, objetivo en el UK’s Government Digital Service es un ejemplo de cómo ponerlas en práctica.

Por otra parte, las Directivas de 2014 han avanzado significativamente en el objetivo de reducir la discriminación que sufren las PyMEs. Por ejemplo, han reducido la cifra de negocios requerida a un máximo del doble del valor del contrato y ha impuesto la utilización del Documento único Europeo de contratación pública, de forma que se hace innecesario innovar en aspectos procedimentales. Más concretamente, instituciones como la Procurement Innovation Platform, bajo los auspicios de la Comisión Europea, han desarrollado casos y ofrecen orientación a las autoridades adjudicadoras que pretendan introducir la innovación en los suministros al sector público.

El problema más difícil en la ejecución de este tipo de programas es, sin embargo, que las innovaciones en la contratación pública y las actuaciones públicas para apoyar la innovación son muy costosas en tiempo y exigen elevados niveles de calidad técnica por parte de las Administraciones públicas. En concreto, uno de los costes implícitos de una política de contratación pública que pretenda fomentar la innovación es que el sector público necesita estar en la parte más alta de la curva de aprendizaje tecnológico y que ha de estar dispuesta a incurrir en los costes derivados del fracaso de las soluciones innovadoras o a corregirlas y ajustarlas sobre la marcha. Una contratación pública innovadora requiere igualmente de un cambio cultural en lo que a la asunción de riesgos se refiere, no sólo en la medición que se hace tradicionalmente de la calidad, el coste o el valor de una propuesta. Y es muy discutible que el sector público español esté en condiciones de llevar a cabo una política de contratos públicos de este tipo ¿Toleraría errores el sector público y los políticos?

Es cierto que hay algunos ejemplos prácticos como la participación de Barcelona en la Smart Procurement European Alliance (SPEA), junto con Birmingham (RU) y Eindhoven (HOL) o las labores que se están realizando en torno a CityMart entre ciudades españolas y de otros países. Pero estos ejemplos no reflejan el nivel de expertise y la concepción más extendida en el sector público español. Hay que lamentar, pues, que Ciudadanos ponga el acento en promover cambios en el lado de la oferta (en las empresas que se presentan a concursos públicos) y no en el lado de la demanda promoviendo políticas que mejoren las prácticas y las capacidades del sector público. Como es de lamentar que no se hayan ofrecido otras medidas que podrían incentivar la participación de PyMEs en los contratos públicos tales como la reducción de las garantías de cumplimiento que se exigen (lo que enlaza con lo que se ha dicho sobre la aversión al riesgo de las autoridades públicas respecto de los resultados).

En definitiva, parecen preferibles políticas horizontales sobre contratación pública, tales como planes de formación y capacitación de los funcionarios que gestionan las adjudicaciones o como los dirigidos a cambiar las actitudes frente al riesgo y las excesivas barreras financieras en los contratos públicos. Estas políticas parecen una forma mejor de invertir los recursos públicos que hacerlo en un programa de reserva de contratos para PyMEs innovadoras. Porque, ya se sabe, en esto de la innovación, una cosa es predicar y otra dar trigo.


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Foto: Maria Lluch