Por Vera Sopeña

Introducción: el cártel de los sobres de papel

El pasado 13 de diciembre de 2016 el Tribunal General de la UE anuló las multas impuestas por la Comisión europea en el llamado cártel de los sobres de papel. No es una novedad que de vez en cuando los tribunales comunitarios anulen multas impuestas por la Comisión europea, pero sí es la primera vez que se anulan multas impuestas en el marco de un procedimiento procedimiento de transacción o settlement procedure, en inglés. La Comisión pretendió trasladar la “economía procesal” del procedimiento de transacción que implica no tener que luchar todos y cada uno de los elementos de hecho y de derecho de un procedimiento sancionador, a un aspecto esencial del mismo: la sanción. Y, resulta que, cuando tenido que explicar el cálculo, no ha sabido hacerlo o, al menos, no por las razones que inicialmente esgrimió en la Decisión.

En diciembre de 2014 la Comisión europea impuso multas por un total de 19,4 millones de euros a varios productores de sobres de papel. El procedimiento se inició a raíz de una solicitud de clemencia (sobre el programa de clemencia ver aquí y su aplicación en España, aquí) y todos se acogieron al procedimiento de transacción.

La finalidad última de esta procedimiento es el ahorro de costes de la administración. Así, a las imputadas, a cambio de admitir los hechos, su participación en los mismos, la calificación jurídica y limitar sus alegaciones, reciben una reducción del 10% de la cuantía final de la multa que les correspondería. La administración, en este caso la Comisión europea, ahorra considerables recursos de tiempo y dinero llegando al mismo resultado: termina la infracción de competencia e impone una sanción menor, pero todavía disuasoria.

Cálculo de la multa en procedimientos de transacción

Para determinar el importe de la sanción, la Comisión normalmente emplea sus Directrices para el cálculo de las multas. En los procedimientos de transacción, queda poco margen para dudas: la Comisión informa previamente a las partes sobre los criterios y valores que tomará en consideración y ofrece una franja numérica en la que se situará la multa. Aceptados los hechos y conocido el volumen de negocios afectado por la infracción (que es donde más discrepancias puede haber) el cálculo resulta sencillo. Una vez admitidos los hechos, participación, calificación jurídica y elementos para el cálculo de la multa, queda poco margen para el recurso a los tribunales.

No obstante, en el caso de los sobres de papel, la Comisión admitió haberse apartado de los criterios de cálculo de las multas de sus Directrices de acuerdo con su apartado 37 (es una opción bastante excepcional). Decía que la mayoría de las empresas (aunque no todas, ya veremos) eran “monoproducto”, esto es, se dedicaban casi en exclusiva a la venta de sobres de papel, cuyos precios habían estado pactando. Como el importe básico de la multa (que es el punto de partida sobre el que luego se aplican agravantes y atenuantes y otros factores) se calcula en función del volumen de ventas del producto afectado por la infracción (los sobres de papel) sucedía que, al dedicarse casi en exclusiva a este producto, las ventas “afectadas” comprendían prácticamente el 100% del volumen de negocios de las empresas infractoras.

Motivación y proporcionalidad

La consecuencia más inmediata es que en todos los casos la multa alcanzaría el tope máximo previsto en la normativa comunitaria: el 10% del volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio anterior (sobre este límite, ver aquí, aquí y aquí) lo que, a su vez, impide a la Comisión individualizar la cuantía de la multa en atención a las particularidades de cada empresa (su grado de participación, el tiempo que permaneció en el cártel, si fue instigador o no, su colaboración con la Comisión, etc.) y plantea serios problemas en relación con la proporcionalidad de la multa.

En atención a esta circunstancia, la Comisión decidió apartarse de la metodología de sus Directrices (que sólo la obligan a ella) pero no explica con precisión como llega a cada uno de los importes. En concreto solo señala que, para poder individualizar la multa reduce el importe básico en “unos porcentajes” para, una vez reducido, aplicar el resto de elementos individuales (atenuantes, agravantes, reducciones, etc.) y llegar así a la cuantía final. El problema es que estos porcentajes reductores son distintos para cada empresa y se aplican también a Hamelin, la única empresa del cártel que no se dedicaba solo a la venta de sobres. Sabemos por la Sentencia que hubo cierto revuelo en una reunión donde la Comisión les expuso este procedimiento para el cálculo de sus multas (apartado 40 de la sentencia) y también los porcentajes de reducción de marras (que varían entre uno 85% y uno 98%, ver el apartado 18), posiblemente por un error, porque tanto en la decisión como en el resto de la sentencia estos porcentajes se mantienen confidenciales. Las desviaciones de los importes de base adaptados son en todo caso muy distintas para las distintas empresas, oscilando entre uno 4,5% y un 9,7%. Las empresas del grupo Tompla recurrieron esta decisión, lo que no suele ser habitual en el caso de decisiones donde se ha llegado a una transacción con la Comisión.

La sentencia del Tribunal General

Correctamente, a nuestro juicio, el TGUE da la razón a los demandantes. Una cosa es que la Comisión, cuando las empresas aceptan los hechos; su participación en los mismos y la calificación jurídica, tenga una carga de motivación de menor intensidad que en una decisión sancionadora en la que no ha habido reconocimiento del comportamiento ilegal por parte de las empresas y otra es que no tenga el deber de motivar cómo calcula la multa. Más todavía en un caso como éste, en el que no solo se desmarca de la metodología de sus Directrices, sino que las empresas están “vendidas”, pues habiendo aceptado “todo”, solo les queda esperar la multa.

El TGUE fundamenta su sentencia en la vulneración del deber de motivar los actos comunitarios del artículo 296 del TFUE y las exigencias de la tutela judicial efectiva (artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, en relación con el artículo 263 del TFUE y del artículo 31 del Reglamento 1/2003). El Tribunal exige que los actos se motiven adecuadamente no solo para que él pueda ejercer su control, sino también para que el sancionado puede detectar los eventuales vicios que le permitirían impugnar la decisión (apartado 44 de la sentencia). Por eso, no “vale” con que la Comisión explique cómo calculó la multa. El sancionado tienen derecho a conocer los detalles específicos del cálculo para evaluar su racionalidad.

Añade el TGUE que el amplio margen de apreciación que concede el punto 37 de las Directrices a la Comisión para calcular la multa en los casos en los que se aparta de su metodología determina que la obligación de motivación de la Comisión revista “una importancia tanto más fundamental” y rechaza firmemente el principal argumento de la Comisión: que en los procedimientos de transacción su deber de motivación es menor porque las partes conocen el expediente.

Conclusión

La Comisión debe corregir su metodología para el cálculo de las multas cuando da lugar a soluciones inadecuadas, pero debe poder explicar por qué, cómo y qué elementos tiene en cuenta para calcular al multa. En el procedimiento ante el Tribunal ha quedado de manifiesto que la Comisión estira su margen de apreciación cuando quiere llegar a un determinado resultado. Aplicar los criterio estándar era difícil en este caso: si quería solucionar el problema que su metodología clásica suponía para las empresas monoproducto (la mayoría), debía reducir de alguna forma el importe básico. Pero, si dejaba fuera de la reducción a la única empresa multiproducto, Hamelin, resulta que su multa sería muy superior al del resto de participantes en el cártel, cuando su participación había sido ligeramente inferior. Se daba además la circunstancia de que Tompla ya había sido sancionada por el cártel de los sobres de papel por la autoridad de competencia española con más de 10 millones de euros, pero la Comisión, al menos formalmente, no quería tener en cuenta esta multa nacional para limitar la comunitaria. No queda claro finalmente tampoco en la sentencia qué tiene en cuenta la Comisión para determinar los porcentajes de reducción, pero sí queda claro que la problemática de las empresas monoproducto no era la única dificultad a la que se enfrentaba. En efecto, admitió que había reducido el importe básico de la multa también de Hamelin (la empresa multiproducto) por razones de equidad y equilibrio (y no por tanto de proporcionalidad, único motivo expuesto en la Decisión).

Las implicaciones de esta sentencia son interesantes. Por un lado, se podrían elevar los costes administrativos que la Comisión pretende reducir con el procedimiento de transacción. Conviene tener en cuenta que la mayoría de las decisiones de cártel de los últimos años se han acogido al procedimiento de transacción y que esta sentencia de alguna forma abre la veda para futuros recursos, antes desaconsejados por las escasas perspectivas de éxito.

Por otro lado, la Comisión deberá hacer un mayor esfuerzo de transparencia en el cálculo de las multas de lo que venía haciendo en los últimos años (porque así se lo ha exigido el tribunal y porque así conviene para que continúe el atractivo de los procedimiento de transacción y del programa de clemencia que reside precisamente en la previsibilidad de la cuantía de la multa).

Por último, esta sentencia y la decisión de la Comisión muestran las insuficiencias y contradicciones valorativas que resultan del límite del 10%. En Alemania y en España se interpreta ya de forma distinta a como lo hace la Comisión Europea. Aunque existen algunas excepciones (ie. Grecia, República Checa, …) en general la mayoría de los países de la UE han adoptado el límite del 10% del volumen de negocios global de la empresa infractora en el ejercicio anterior como límite a las multas por infracciones de competencia. Existen no obstante importantes diferencias en relación con los criterios utilizados para su cálculo (si se tienen en cuenta solo las ventas cartelizadas o todas las ventas, si se incluyen solo las ventas en la jurisdicción pertinente o las ventas globales, etc.) y en todos los casos subsiste el problema de la proporcionalidad de las multas en el caso de empresas monoproducto. Durante un tiempo parecía existir cierto consenso en relación con este límite. Ahora, parece que la propia Comisión europea tienen problemas con él y también con la forma en la que intenta sortearlo.

Foto: JJBose