Por Julia Ortega

El reforzamiento del poder local que se deriva de validar la obligación de aprovechar la energía solar impuesta por Ordenanza

Que los municipios puedan contribuir a fomentar la ecoeficiencia energética y la utilización de las energías renovables ha sido una cuestión muy discutida en los últimos años. Ante los vaivenes de las decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia – en contra las STSJ de Navarra de 13 de mayo de 2005 (Rec. 471/05), de Madrid de 5 de junio de 2007 (Rec.  934/03) y de Andalucía de 30 de noviembre de 2007 (Rec. 165/025), a favor el TSJ de Galicia en sentencia de 17 de julio de 2008 (Rec. 4085/06) y la STSJ de Valencia de 12 de mayo de 2008 (Rec. 1024/06)  -, el Tribunal Supremo fue tajante en negar que los Gobiernos locales pudieran imponer por norma municipal la obligación de instalar paneles solares en los nuevos edificios para aprovechar la energía solar térmica. Así en su STS de 24 de junio de 2008 (Rec. 4236/2008) declaró la nulidad de la Ordenanza del Ayuntamiento de Pamplona que incluía una obligación en este sentido. A juicio del Tribunal Supremo en aquella ocasión el municipio carecía de competencias normativas para establecer un deber jurídico que no se hallaba previsto en ninguna norma legal, ni para cuya regulación se reconocían expresamente competencias al municipio. Es evidente que el deber de instalar paneles solares en los edificios de nueva construcción o en aquellos que sean reformados incide de forma considerable en los derechos fundamentales de contenido patrimonial, aunque esto no se planteó entonces de manera muy explícita ante los tribunales. La cuestión se centró en el ámbito competencial, y la declaración del Tribunal Supremo resolvió en aquel momento en contra de esta asunción de competencias que permitiría a los Ayuntamientos aprobar normas realmente pioneras en este ámbito de la protección ambiental. Años después el Tribunal Supremo ha cambiado de parecer. En la STS de 22 de mayo de 2015 (Rec. 2436 / 2013) se declara la validez de la Ordenanza del Ayuntamiento de Zaragoza  que, aprobada en 2007, es un trasunto de la de Pamplona (ambas inspiradas en la Ordenanza modelo que en su momento confeccionó el I.D.A.E.).  En esta ocasión, a juicio del TS, sí existe un espacio para el poder normativo municipal por varios motivos, que se sintetizan en tres:

  • La competencia local se deriva directamente del art. 25.2 LRBRL que atribuye directamente a los municipios los ámbitos materiales de urbanismo y medio ambiente. En este punto es muy destacable que, a diferencia de ciertas interpretaciones (minoritarias) de la doctrina científica, el TS entiende que

En el sentido expuesto, venimos declarando, en SSTS de Sentencias de 11 de febrero de 2013 (recurso de casación nº 4490/2007), 8 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 5778/2005), 2 de abril de 2013 (recurso de casación nº 97/2006) y 30 de abril de 2013 (recurso de casación nº 3027/2006), que << viene declarando repetidamente (sentencias de 21 de mayo de 1997, 30 de enero de 2008 y 7 de octubre de 2009, entre otras) que de los artículos 25 a 28 LRBRL, interpretados de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante instrumento de 20 de enero de 1988, resulta una atribución genérica de potestades a los Ayuntamientos para intervenir en todo el conjunto de materias relacionadas en el artículo 25.2 de aquella disposición y que representan el contenido competencial en que se hace reconocible el principio de autonomía municipal garantizado en los artículo 137 y 140 de la Constitución >>.

  • Aunque ninguna norma legal expresamente atribuya al municipio el poder para establecer este tipo de obligaciones, éstas son admisibles por cuanto que la relación del poder de Ordenanza con la ley se reconduce al principio de vinculación negativa a la ley, conforme al cual, como declara el propio tribunal (FD 4),:

“La jurisprudencia más reciente de esta Sala se ha inclinado por el criterio de la “vinculación negativa”, en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación. Este cambio o evolución jurisprudencial encuentra su justificación en las exigencias derivadas de la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988, que reconoce no sólo la autonomía local (artículo 3.1), sino también el principio de subsidiariedad (artículo 4.2), en virtud del cual las ” entidades locales tienen, dentro el ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad “.

  • La aprobación del Código Técnico de Edificación (por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, en desarrollo de los requisitos básicos de la edificación establecidos en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación), después de la entrada en vigor de la Ordenanza del Ayuntamiento de Pamplona, habilita implícitamente la competencia ordenadora municipal en este sector. E incluso, lo que es más llamativo, este Código (que tiene naturaleza jurídica de reglamento estatal dictado como legislación básica) expresamente autoriza a dictar normas más estrictas que las previstas por el Estado, esto es, “normas adicionales de protección”:

 “Pues bien, en el citado Código Técnico de la Edificación, concretamente en el artículo 15, apartados 4 y 5, se dispone, respecto de la contribución solar mínima de agua caliente sanitaria y respecto de la contribución fotovoltaica mínima de energía eléctrica, que las exigencias que regulan tiene la consideración de “mínimos”, por lo que añade que “sin perjuicio de valorares más estrictos que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial ” (apartado 5 del artículo 15 sobre la contribución fotovoltaica), y en términos casi idénticos se recoge, en el mismo artículo 15, apartado 4, sobre la contribución solar”.

A la vista de este pronunciamiento bien puede afirmarse que la doctrina jurisprudencial  está sirviendo a día de hoy para compensar otras tendencias que pudieran considerarse más restrictivas del alcance del poder municipal. Aunque pudiera leerse que la LRSAL (Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) hubiera condicionado y matizado (cuando no recortado) las competencias municipales por exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, lo cierto es que las tres tesis que se acogen en esta sentencia pueden mantenerse con carácter general incluso en el momento actual, aun cuando el conflicto hubiera tenido lugar una vez vigente la LRSAL.

Por lo que respecta a la incidencia de la regulación municipal en el derecho de propiedad y en la libertad de empresa (por cuanto se implanta una nueva obligación de hacer sobre los empresarios y/o los propietarios de edificaciones) la sentencia comentada pone de manifiesto, implícitamente una vez más, que las restricciones a los derechos fundamentales pueden establecerse por Ordenanza sin necesidad de que la ley expresamente las configure (principio de vinculación negativa en el ámbito iusfundamental). Ahora bien, esto se ha de admitir sometido a ciertas condiciones. Siempre que tales limitaciones se identifiquen con el resultado de establecer un ajuste o equilibrio proporcionado y ordenado de forma singular entre el derecho y un bien colectivo de naturaleza jurídico-constitucional que al Ayuntamiento por ley le corresponda tutelar, en tanto que su tutela se integra dentro de su ámbito de competencias delimitado genéricamente en la LRBRL y/o por la legislación sectorial. (En este caso en la Ley 38/1999 de Ordenación de la edificación se prevé para alcanzar una finalidad medioambiental la implantación de mecanismos de eficiencia energética en relación con las edificaciones).  El problema que plantea la jurisprudencia reseñada es que se centra exclusivamente en la cuestión competencial, dejando a un lado la afectación al ámbito iusfundamental y, con ello, el juicio de proporcionalidad sobre las medidas adoptadas por el poder normativo local en relación con los ámbitos de autodeterminación individual.