Por Luis Arroyo Jiménez

El funcionamiento de la exigencia de la “especial trascendencia constitucional” del recurso

En dos entradas anteriores me he ocupado de las razones de la objetivación del recurso de amparo y del contenido del requisito relativo a la especial trascendencia constitucional. Esta entrada concluye la serie con algunas reflexiones acerca del funcionamiento de este presupuesto procesal que vienen a sumarse a las vertidas, en este mismo blog, por José Mª. Rodríguez de Santiago.

Una deliberación colectiva

Conviene, ante todo, deshacer un equívoco muy extendido: la especial trascendencia constitucional no es una propiedad inmanente de ciertos recursos de amparo, algo que pueda ser apreciado o que deba ser descubierto en determinados asuntos por un observador perspicaz, sino la consecuencia de que el Tribunal Constitucional decida ocuparse de ellos y no de otros por razones de política judicial. Es el Tribunal el que decide apreciar una faceta nueva de un derecho sobre la que hasta ese momento no se había pronunciado, matizar un pronunciamiento anterior ante las peculiaridades de un concreto asunto o cambiar su doctrina acerca de un extremo particular a la luz, por ejemplo, de un proceso de reflexión interna.

La especial trascendencia constitucional no es un espectro que se aparezca en la demanda, sino una propiedad que el Tribunal resuelve atribuir al asunto que ésta plantea. Y el legislador orgánico ha querido que en la adopción de esa decisión también participen los recurrentes planteando los motivos por los que, a su juicio, el Tribunal debería ocuparse del recurso. La objetivación del recurso de amparo convierte la interposición y admisión a trámite de las demandas en un espacio de deliberación colectiva en el que idealmente participan los ciudadanos y el propio Tribunal Constitucional.

Los recurrentes y sus Letrados están llamados a colaborar en esta manifestación de la jurisdicción constitucional aduciendo las razones por las que su asunto permitiría al Tribunal Constitucional mejorar su doctrina acerca de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados. Los escritos de alegaciones no sólo pueden aportar al Tribunal una nueva perspectiva sobre la existencia de una lesión constitucional, sino también acerca de la aparición de una cuestión nueva, de la necesidad de aclarar, matizar o cambiar la doctrina constitucional o de cualesquiera otros motivos de especial trascendencia constitucional. Este es el fundamento de la decisión del legislador orgánico de configurar la justificación de la especial trascendencia constitucional como una carga procesal semejante a la de justificar la vulneración constitucional alegada. Y ello también explica su régimen jurídico: la carga es un requisito insubsanable cuya no satisfacción determina la inadmisión del recurso, al igual que ocurre con las alegaciones correspondientes a la lesión aducida.

Sin perjuicio de ello, el Tribunal no está vinculado por la justificación aportada en la demanda. El recurrente colabora con el Tribunal Constitucional pero no condiciona el ejercicio de su arbitrio. No hay aquí espacio para la rigidez: el Tribunal puede aceptar la justificación tal y como se formula en la demanda, pero nada le debería impedir apreciar una razón alternativa; la especial trascendencia constitucional puede concurrir en todas o sólo en alguna de las quejas formuladas por el recurrente; el carácter abierto de la enumeración contenida en la STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2, permite incluso al demandante de amparo justificar la especial trascendencia constitucional por referencia a otras circunstancias distintas a las previstas en ella.

El rigor formal exigido a la demanda en torno a la justificación es, según se ha comprobado aquí, muy limitado: sólo se requiere alguna alegación dirigida a justificar su concurrencia, sin que sea necesario utilizar una fórmula ritual ni mucho menos una estructura formal predeterminada. Cuestión distinta, por supuesto, es que la justificación aducida no convenza al Tribunal y que éste considere que el recurso no merece una decisión sobre el fondo. Realmente, para entender satisfecha la carga procesal que representa la dimensión formal de la especial trascendencia constitucional lo único necesario es que el Letrado diga algo sobre esta cuestión que, como se ha indicado, es conceptualmente distinta de la concurrencia de la lesión del derecho. Así, la STC 77/2015, de 27 de abril, FJ 1, se refiere al:

“mínimo esfuerzo argumental exigible para disociar los argumentos dirigidos a evidenciar la existencia de la lesión del derecho fundamental y los razonamientos específicamente dirigidos a justificar que el recurso presenta especial trascendencia constitucional (SSTC 1/2015, de 19 de enero, FJ 2, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 2)” (FJ 1).

En definitiva, si se aduce una faceta nueva de un derecho habrá que decir cuál es ésta; si se propone aclarar la doctrina será necesario indicar dónde está la oscuridad; si se sugiere su modificación habrá que presentar el criterio que se propone; etc. No parece excesivo y, sin embargo, en 2015 todavía se tuvieron que inadmitir unas 2.900 demandas de amparo (un 36% de las presentadas) por falta o insuficiente justificación de la especial transcendencia constitucional. En particular, ocho años después de la reforma 1.334 demandantes de amparo vieron inadmitidos sus recursos de amparo (un 16% de los interpuestos) porque sus Letrados no justificaron la trascendencia objetiva del asunto. Junto a ellos, 1.569 (un 20% del total de recursos presentados) fueron inadmitidos por contener una justificación insuficiente (Tribunal Constitucional, Memoria 2015, 2016, apartado IV.1).

En cualquier caso, dejando a un lado los casos en los que el escrito carece con toda evidencia de cualquier referencia a la dimensión objetiva del amparo solicitado, la flexibilidad del sistema alcanza un punto que permite al Tribunal Constitucional apreciarla incluso en los supuestos en los que el correcto alzamiento de la carga pueda resultar dudoso. En efecto, debido a la continuidad entre la lesión aducida y su trascendencia objetiva, al Tribunal no le debe resultar difícil entender alzada la carga procesal y admitir a trámite el recurso si considera que materialmente tiene especial trascendencia constitucional. Como en el caso anterior, cuestión distinta es que naturalmente no lo haga en la gran mayoría de los recursos.

La posición del abogado

La objetivación del amparo obliga a los Letrados y al propio Tribunal Constitucional a adaptar su actuación a las nuevas exigencias institucionales. Desde la perspectiva propia del ejercicio profesional es posible alcanzar algunas conclusiones. Ante todo, lograr la admisión a trámite de un recurso de amparo es en la actualidad aún más difícil de lo que ya venía siendo en el marco de la regulación tradicional de este proceso constitucional. La reforma del amparo debería traducirse en una reducción de la litigiosidad puesto que, al menos en teoría, los abogados no deberían acudir al Tribunal Constitucional sin una seria posibilidad de que sus quejas prosperen. En cualquier caso, la objetivación del amparo no garantiza por si sola la reducción del número de recursos interpuestos porque la excesiva litigiosidad en este tipo de procesos es el producto de una mejorable regulación de los incentivos (costas, honorarios, justicia gratuita, plazos, etc.). Se ha dicho ya con la suficiente claridad:

“Mientras los honorarios profesionales, baremos de justicia gratuita especialmente, premien a los profesionales que interponen muchos recursos de amparo, en vez de a los abogados que exponen mediante nota los que son insostenibles y solamente promueven los que tienen una probabilidad razonable de prosperar, no hay reforma procesal que valga” (I. Borrajo, Mitos y realidades de la jurisdicción constitucional de amparo, Teoría y Derecho, núm. 3, 2008, pp. 159 y ss.).

En segundo lugar, a la hora de redactar una demanda de amparo no sólo es necesario acreditar suficientemente la lesión subjetiva que se aduce, sino también justificar que el recurso merece una decisión sobre el fondo del asunto por parte del Tribunal Constitucional debido a que en él concurre alguno de los supuestos de especial trascendencia constitucional. Y ello obliga a alterar la perspectiva con la que tradicionalmente se han venido formulando las demandas de amparo. Piénsese, por ejemplo, en el supuesto relativo a la cuestión o faceta nueva de un derecho: en la demanda habrá de aducirse simultáneamente la existencia de una lesión constitucional verosímil y la ausencia de doctrina constitucional al respecto. En este caso los dos elementos sobre los que deben proyectarse las alegaciones del recurrente presionan en sentidos opuestos, de modo que cuanto más se abunde en la evidencia de la lesión más difícil será convencer al Tribunal de que el asunto merece su intervención.

Este ejemplo nos conduce directamente a la tercera conclusión: la objetivación aumenta la necesidad de especialización entre los Letrados, puesto que sólo con un conocimiento profundo de la doctrina constitucional será posible justificar con éxito que, además de responder a una vulneración constitucional efectivamente padecida por quien lo interpone, el recurso de amparo plantea un asunto relevante desde la perspectiva de la función objetiva de interpretación de la Constitución que corresponde al Tribunal Constitucional. Más claramente: ya no es suficiente con encontrar la sentencia más reciente que resuma y sistematice la doctrina sobre la lesión aducida para tratar de presentar el caso dentro de su ámbito de aplicación. Realmente eso nunca fue suficiente, pero ahora lo es aún menos. Por el contrario, es preciso conocer con profundidad la evolución, el contenido y los matices de la doctrina constitucional relevante para poder sugerir al Tribunal, por ejemplo, que la aclare, complemente o modifique en un determinado sentido a la luz de las características del asunto planteado en la demanda.

La posición del Tribunal Constitucional

No menos importantes son los cambios que la objetivación del amparo reclama en el funcionamiento del propio Tribunal Constitucional. Algunas de esas transformaciones afectan a los procedimientos internos que el Tribunal Constitucional, como cualquier organización, utiliza para ordenar el ejercicio de sus funciones. La objetivación del amparo ha alterado con toda seguridad la manera en que los medios personales con los que cuenta el Tribunal se destinan a las diversas tareas y fases del amparo.

De igual modo, la regulación vigente ha tenido que alterar también la secuencia de examen de los distintos presupuestos procesales en la fase de admisión a trámite: agotamiento, invocación, plazos, justificación de la especial trascendencia constitucional, concurrencia de especial trascendencia constitucional, verosimilitud de la lesión, etc. El orden de examen de todas estas cuestiones es muy relevante porque incide en la eficiencia del Tribunal Constitucional, puede expresar opciones distintas respecto de cómo ordenar y gestionar los recursos con los que cuenta y, no menos importante, tiene su reflejo en la imagen que proyecta el Tribunal a través de las providencias de inadmisión. Así, por ejemplo, en 2014 se inadmitieron unos 3.000 asuntos por falta de verosimilitud de la lesión, mientras que sólo se inadmitieron 62 por falta de especial trascendencia constitucional (Tribunal Constitucional, Memoria 2015, 2016, apartado IV.1). El dato no permite concluir que, a juicio del Tribunal, el resto sí la tuviera, sino que probablemente refleja el hecho de que, al menos hasta ese momento, se ha venido analizando primero la verosimilitud de la lesión y sólo con carácter subsidiario, para el caso de que ésta no pudiera ser excluida en un examen preliminar de la demanda, la especial trascendencia constitucional del recurso.

Más importante aún es la necesidad de que el Tribunal Constitucional dedique buena parte de su tiempo y capacidad de trabajo a reflexionar acerca de los asuntos que quiere que centren su atención en el medio plazo. Ello requiere que los Magistrados y el personal a su servicio realicen un análisis prospectivo de cuáles deben ser esos asuntos: posibles cuestiones nuevas, elementos de la doctrina constitucional que conviene aclarar, matizar o modificar, asuntos que afecten a los elementos estructurales del ordenamiento constitucional, etc.

Pongamos algunos ejemplos relacionados con estos tres supuestos: primero, la transformación de las relaciones personales como consecuencia de las nuevas tecnologías continuará planteando, con toda seguridad, cuestiones o facetas nuevas de los derechos fundamentales relacionadas con la intimidad y la protección de datos; segundo, la existencia de un derecho general de libertad o la eficacia entre particulares de los derechos reconocidos en la Constitución son cuestiones de la teoría general de los derechos fundamentales que el Tribunal sigue sin resolver de manera satisfactoria; y, tercero, la presencia de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea va a condicionar, en mayor o menor medida, la interpretación de todo el catálogo interno de derechos fundamentales por parte del Tribunal Constitucional, aunque no esté aún muy claro cómo deba hacerlo.

También es preciso, en tercer lugar, que el Tribunal sea capaz de comunicar selectivamente a los ciudadanos cuáles podrían ser esos asuntos. La experiencia del Tribunal Supremo norteamericano puede ser particularmente útil a estos efectos: el abogado especializado en pleitear ante este tribunal encuentra indicios de cuáles pueden ser sus futuras preocupaciones en las opiniones de la mayoría, e incluso en los votos concurrentes o discrepantes que las acompañan. Un ejemplo reciente es la opinión discrepante de S. Breyer en Glossip v. Gross, en la que abiertamente se invita a denunciar la pena capital como una pena cruel constitucionalmente prohibida, en lugar de atacar concretos elementos de su régimen jurídico:

“rather than try to patch up the death penalty’s legal wounds one at a time, I would ask for full briefing on a more basic question: whether the death penalty violates the Constitution”.

La adopción puntual de esta estrategia permitiría al Tribunal Constitucional dirigir y optimizar el proceso de deliberación colectiva al que conduce la objetivación del recurso de amparo. Aunque, por supuesto, para ello es necesario saber antes qué es lo que se quiere.

Con todo, el Tribunal Constitucional tiene planteado un último reto, aún más importante que los anteriores. La reforma del recurso de amparo sólo podrá alcanzar los objetivos que persigue si el Tribunal la aplica de manera consistente. Ningún abogado va a dejar de interponer un recurso de amparo contra una sentencia que incurre en incongruencia omisiva pero carece de toda trascendencia objetiva si en el último suplemento del BOE se publican sentencias que resuelven asuntos semejantes. Desde esta perspectiva, la práctica de expresar en sentencia la razón por la que se ha apreciado que el recurso presentaba especial trascendencia constitucional (STC 9/2015, de 2 de febrero, FJ 3) puede tener más de un efecto benéfico: además de permitir una mejor comprensión del funcionamiento del nuevo amparo por parte de los operadores jurídicos acaso pueda contribuir a que el Tribunal aplique rigurosamente el marco legal al que está sometido (art. 1.1 LOTC). Un marco que, no se olvide, le otorga discrecionalidad para apreciar la especial trascendencia constitucional de los recursos, pero no para admitirlos a trámite con independencia de si la tienen o no. El Tribunal Constitucional no puede, en definitiva, desvincularse de este presupuesto procesal.