Por Luis Arroyo Jiménez

Las razones de la exigencia de la «especial trascendencia constitucional» del recurso

El recurso de amparo, literalmente, ya no es lo que era. Y no lo es porque en la actualidad, tras la LO 6/2007, de 24 de mayo, de reforma de la LOTC, este proceso constitucional es funcionalmente distinto del que se diseñó en 1979. No se trata simplemente de que se hayan ajustado ciertos elementos de su régimen jurídico, sino de que el legislador orgánico le ha asignado una función institucional diferente de la que hasta ahora desempeñaba. Para ser más preciso: el recurso de amparo tiene la misma finalidad última pero la sirve de otra manera. En esta entrada me voy a centrar en las razones y el significado de esta transformación, para abordar en otras posteriores algunas cuestiones técnicas relativas a su contenido y funcionamiento

¿Para qué sirve el recurso de amparo? 

Este recurso ha sido desde su origen un instrumento de protección básicamente subjetiva de los derechos fundamentales, dirigido, por tanto, a la declaración de la vulneración de los derechos a los que se refiere el art. 53.2 CE y a la reparación de las concretas lesiones sufridas por los demandantes. Como consecuencia de la reforma señalada, sin embargo, el recurso de amparo ha pasado a ser un instrumento para la protección esencialmente objetiva de los derechos fundamentales. Sin perjuicio de que siga declarando y reparando las vulneraciones de las que conozca, la tarea en la que ha de centrarse ahora el Tribunal Constitucional consiste en producir una doctrina adecuada y eficaz sobre el contenido, el alcance y los límites de esos derechos, con el objeto de mejorar la tutela subjetiva de los derechos fundamentales que proporcionan los juzgados y tribunales.

El aislamiento de estos dos tipos abstractos de tutela no debe conducir a error: la defensa objetiva de los derechos fundamentales no es un invento reciente. Las dos dimensiones de la protección de los derechos susceptibles de amparo constitucional han estado siempre presentes en la configuración de este recurso. Así, en la primera sentencia que dictó el Tribunal Constitucional puede ya leerse que:

“La finalidad esencial del recurso de amparo es la protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades que hemos dicho, cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias. Junto a este designio, proclamado en el art. 53.2, aparece también el de la defensa objetiva de la Constitución, sirviendo de este modo la acción de amparo a un fin que transciende de lo singular” (STC 1/1981, de 26 de enero, FJ 2). 

En definitiva, ni antes era el amparo un instrumento de tutela exclusivamente subjetiva de los derechos fundamentales, ni esta perspectiva ha desaparecido por completo de su regulación. Lo que hizo el legislador orgánico en 2007 fue alterar el peso relativo de esas dos dimensiones en la economía interna de este proceso constitucional, de forma que ahora la subjetiva se encuentra claramente supeditada a la objetiva. Esto es lo que se ha dado en llamar la objetivación del recurso de amparo y es a esta finalidad a la que responde la vigente regulación de la admisión a trámite de las demandas. El resultado aproxima la posición del Tribunal Constitucional a la que ocupan el Tribunal Constitucional Federal alemán y, en menor medida, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos. De igual modo, este mismo propósito es el que inspira el nuevo régimen de la casación en el orden contencioso-administrativo, que opera a través de la noción de “interés casacional objetivo” (art. 88 LJCA).

Las razones de la objetivación

El fundamento de la objetivación del recurso de amparo descansa en dos consideraciones: la primera se refiere al número de asuntos sobre los que ha de pronunciarse el Tribunal y la segunda plantea el problema de cuáles deban ser estos.

En primer lugar, el Tribunal Constitucional sólo puede producir una doctrina constitucional de calidad –y, lo que es tanto o más importante, los tribunales ordinarios y el resto de operadores jurídicos sólo pueden incorporar de manera efectiva los impulsos que de ella proceden– si las resoluciones del primero no se cuentan al año por centenares. En el año 2006 el Tribunal Constitucional recibió 11.741 asuntos y dictó un total, entre Sentencias y Autos, de 842 resoluciones (Tribunal Constitucional, Memoria 2006, 2007, apartado IV.1). A pesar de que la reforma, junto a otros factores no menos relevantes, dio lugar a una reducción considerable del número anual de Sentencias y Autos, en la actualidad puede observarse un repunte que obliga a cuestionar su éxito: en el año 2015 el Tribunal Constitucional ha recibido 7.396 asuntos y ha dictado 501 Sentencias y Autos, de los cuales aproximadamente un centenar fueron Sentencias de amparo (Tribunal Constitucional, Memoria 2015, 2016, apartado IV.1).

Ese número sigue siendo excesivo. Frente a una opinión demasiado extendida, nuestro Tribunal Constitucional continúa recibiendo y admitiendo a trámite demasiados asuntos. Baste tener en cuenta los dos datos siguientes: primero, en el año 2014 llegaron al Tribunal Constitucional Federal alemán 5.900 asuntos (BVerfG, Jahrestatistik 2015, 2016, apartado III); y segundo, en el año 2013 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos dictó 74 resoluciones, incluyendo tanto los asuntos constitucionales como los que en España llamaríamos de legalidad ordinaria (Chief-Jusctice’s 2015 Year-End Report on the Federal Judiciary, 2016, p. 14.). La entrada de asuntos en el Tribunal Constitucional alemán es sensiblemente inferior a la del nuestro… en un país con el doble de población. El contraste con el Tribunal Supremo norteamericano respecto del número de resoluciones dictadas es aún más significativo.

En segundo lugar, como consecuencia del contenido de los recursos que interponen los ciudadanos la mayor parte de la capacidad de trabajo y de los recursos institucionales del Tribunal siguen dedicándose a resolver –formalmente, inadmitiéndolos– asuntos de carácter procesal por aplicación de doctrina largamente establecida. No es sólo que la inmensa mayoría de las demandas de amparo carezcan manifiestamente de contenido constitucional; es que además se centran en cuestiones ya resueltas desde hace tiempo cuya reiteración carece de cualquier trascendencia objetiva, más allá, por tanto, de la suerte que corriera el recurrente en la vía judicial. Frente a ello el legislador orgánico intervino otorgando al Tribunal Constitucional una competencia básicamente discrecional para decidir qué tipo de asuntos admite a trámite. Este instrumento permite al Tribunal decidir cuáles son los problemas de los que se va a ocupar a partir de consideraciones de política judicial, esto es, en función de lo que, en su criterio, reclama la mejora de la interpretación de la Constitución (sobre la configuración de la selección de casos como un poder estrictamente discrecional ha escrito, en este mismo blog, J. Mª. Rodríguez de Santiago).

Pero ni la reducción de asuntos ni la admisión discrecional son las razones últimas de la objetivación. Se trata más bien de condiciones necesarias –por más que insuficientes– para que el Tribunal Constitucional pueda cumplir mejor su función de protección de los derechos fundamentales, concentrándose en aquella tarea para la que está institucionalmente mejor armado que los juzgados y tribunales. Esta tarea no es la de decidir casos, función que los jueces ordinarios pueden acometer con, al menos, la misma efectividad, sino la de interpretar la Constitución. El Tribunal Constitucional debe centrarse en mejorar el material que proporciona a la jurisdicción y ésta debe ocupar un papel central en el control y reparación ordinarios de las vulneraciones de los derechos fundamentales que puedan sufrir sus titulares. Esta segunda parte del reajuste funcional entre el Tribunal Constitucional y los jueces ordinarios, que no es propiamente la relativa a la objetivación del recurso de amparo sino a la configuración del sistema de recursos ante los órganos jurisdiccionales, requiere aún de alguna adaptación, singularmente en el régimen del incidente de nulidad de actuaciones (sobre esto hay que remitirse a M. Beladiez Rojo).

Los presupuestos de la admisión a trámite

El régimen de la admisión a trámite del recurso de amparo solo puede valorarse a partir de la reordenación funcional de este proceso constitucional. La LOTC contempla en la actualidad un sistema de causas de admisión a trámite conforme al cual la demanda debe satisfacer los siguientes requisitos.

En primer lugar, ha de cumplir los presupuestos procesales del recurso de carácter formal, entre los que destacan el plazo de interposición (arts. 43.2 y 44.2 LOTC), el agotamiento de la vía judicial previa y la oportuna invocación del derecho vulnerado [art. 44.1 a) y c) LOTC]. La falta de agotamiento de la vía judicial previa determina el carácter prematuro del amparo y, al contrario, la interposición de recursos manifiestamente improcedentes da lugar a que el amparo sea extemporáneo por el transcurso del plazo para recurrir.

En segundo lugar, es preciso que la vulneración constitucional que se denuncia en el recurso sea verosímil: no se trata de que el Tribunal constate la existencia de una lesión en esta fase de admisión a trámite, sino de que su concurrencia no pueda descartarse directamente en un examen preliminar del escrito de demanda y de los documentos que la acompañan. Este requisito era ya aplicable de conformidad con la regulación vigente hasta 2007, que permitía la inadmisión liminar de las demandas de amparo que carecieran manifiestamente de contenido constitucional [art. 50.1 c) LOTC, en la versión entonces en vigor]. En la actualidad sigue siéndolo a pesar de no aparecer especificado en la ley, en virtud de la doctrina del propio Tribunal Constitucional que lo adscribe al que se indica a continuación.

En tercer lugar, la verosimilitud de la lesión no es ya una condición suficiente para lograr la admisión a trámite de los recursos de amparo. El actual art. 50.1 b) LOTC exige que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional. La especial trascendencia constitucional del recurso es, por tanto, la pieza clave del régimen vigente de admisión a trámite del recurso de amparo y su exigencia constituye el instrumento fundamental a través del cual el legislador orgánico ha procedido a la objetivación de este proceso constitucional. Para que el recurso se admita no basta con que se hayan lesionado mis derechos: es preciso que la decisión sobre el fondo por parte del Tribunal esté justificada objetivamente.

Aunque el funcionamiento de este nuevo requisito será objeto de otra entrada posterior, dos observaciones son aquí necesarias. Por un lado, lesión y trascendencia objetiva son propiedades lógicamente diferenciables en un recurso de amparo: un ciudadano puede haber sufrido una lesión en sus derechos fundamentales carente trascendencia objetiva (así lo serán normalmente, por ejemplo, las quejas de indefensión por incongruencia) y, al contrario, otro puede presentar una demanda con especial trascendencia constitucional y que, sin embargo, resulte finalmente desestimada por no apreciarse lesión (por ejemplo, si la trascendencia descansaba, precisamente, en la conveniencia de modificar la doctrina para excluir la protección constitucional, como en el ejemplo propuesto aquí por J. M. Rodríguez de Santiago). En todo caso, la lesión aducida en el recurso ha de ser verosímil prima facie para que el recurso pueda ser admitido a trámite.

Por otro lado, en la sentencia de 20 de enero de 2015, Arribas c. España, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha confirmado la compatibilidad del nuevo régimen con el art. 6 CEDH (apartados 32 y ss.), sin perjuicio de la necesidad de que el Tribunal explicite los motivos de admisión (apartado 37), tal y como viene haciendo últimamente (STC 9/2015, de 2 de febrero, FJ 3).

La foto del edificio del Tribunal Constitucional español es de Huffington Post