Por Luis Arroyo Jiménez

El control de la aplicación del Derecho europeo: reparto de tareas

En una serie de entradas de este blog he tratado de justificar que el Tribunal Constitucional debe adoptar una posición prudente a la hora de controlar la correcta aplicación del Derecho de la Unión Europea por parte de los juzgados y tribunales. La tradicional distinción entre cuestiones constitucionales y de legalidad ordinaria continúa siendo relevante en este contexto. Entiéndase bien, no se trata de infraordenar jerárquicamente el primero respecto de la Constitución interna. Esa distinción cumple aquí más bien la función de delimitar recíprocamente el ámbito propio del ejercicio de la jurisdicción constitucional a través del recurso de amparo y el que corresponde a los jueces y tribunales que integran el poder judicial. La revisión de la selección, interpretación y aplicación de normas por parte de los órganos judiciales pertenece como regla general a los propios juzgados y tribunales. Y en nada cambia esta circunstancia el hecho de que esas normas pertenezcan al Derecho de la Unión Europea.

Por su parte, el Tribunal Constitucional debe concentrarse en aquellas resoluciones judiciales que, además de interpretar o aplicar de manera defectuosa el Derecho europeo, vulneran al hacerlo la Constitución por lesionar algún derecho fundamental sustantivo o, lo que será más frecuente, alguno de los derechos reconocidos en el art. 24 CE. Más aún, su intervención sólo estará justificada cuando, además de plantear la lesión de un derecho fundamental, el recurso merece una decisión sobre el fondo en atención a su especial trascendencia constitucional [art. 50.1 b) LOTC]. Fuera de esos casos, el Tribunal Constitucional no debe tratar de resolver el problema del incorrecto manejo del Derecho de la Unión.

Ello supone atribuir a los jueces y tribunales una doble responsabilidad: de un lado, la de ejercer su función sin vulnerar el Derecho de la Unión Europea, que desde un punto de vista interno resulta directamente del principio constitucional de su vinculación a la ley (art. 117 CE); y de otro, la de corregir las desviaciones que en su caso se produzcan a través del sistema general de recursos jurisdiccionales y, especialmente, de los de apelación y casación. Esta distribución no vulnera el principio de equivalencia, tal y como demuestra el hecho de que el legislador español, a través de la denominada objetivación del recurso de amparo, también ha profundizado en esta estrategia en lo que respecta a la protección de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución interna.

La reciente reforma de la casación en el orden contencioso-administrativo parece indicar que el legislador ha querido mejorar la capacidad de ese recurso procesal para depurar los vicios relativos a la aplicación del Derecho de la Unión Europea por parte de los órganos jurisdiccionales. Así se deriva del modo en que la LO 7/2015, de 21 de julio, ha diseñado el nuevo modelo de admisión del recurso de casación, basado en la noción de “interés casacional objetivo” (art. 88 LJCA) y, en particular, del papel que el legislador ha reservado para el Derecho de la Unión Europea. Ante todo, la admisión del recurso de casación está ahora condicionada a que el Tribunal Supremo “estime que el recurso  el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia” (art. 88.1 LJCA). El legislador ha entregado, pues, la decisión acerca de la admisión del recurso de casación al arbitrio del Tribunal Supremo. Su ejercicio, sin embargo, no es enteramente libre, sino que la ley pretende dirigirlo mediante un sistema de doble lista del que se derivan dos reglas de argumentación.

Primer grupo de casos: motivación de la concurrencia de interés casacional objetivo

Por un lado, la Sala de casación podrá apreciar que en determinados casos existe interés casacional objetivo motivándolo expresamente en el auto de admisión (art. 88.2 LJCA). Ello supone establecer como regla la ausencia de dicho interés sin perjuicio de la posibilidad de que el Tribunal Supremo decida lo contrario motivadamente. Entre los supuestos de esta primera lista hay cinco en los que puede estar presente la aplicación judicial del Derecho de la Unión Europea.

El primero consiste en la interpretación de sus normas que resulte contradictoria con la que otros órganos judiciales hayan establecido ante cuestiones sustancialmente iguales [art. 88.2 a) LJCA]. Ha de entenderse que estos órganos judiciales pueden ser cualesquiera otros que, en su condición de jueces europeos, hayan interpretado de modo distinto las normas relevantes de Derecho de la Unión, ya sean españoles o no, con excepción del Tribunal de Justicia al que la ley alude más adelante.

El segundo es el de las resoluciones judiciales que sienten una doctrina sobre las normas de Derecho de la Unión que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales [art. 88.2 b) LJCA]. En algunos casos el Tribunal Supremo no podrá apreciar esta circunstancia sin que su concurrencia conduzca a la exigencia de plantear una cuestión prejudicial de interpretación (art. 267 TFUE), en los términos que se indican posteriormente. Pero en otros la resolución recurrida puede ser subsumible en este supuesto sin que la cuestión sea preceptiva -por ejemplo, si son aplicables las excepciones jurisprudenciales a la obligación de reenvío-.

El tercer supuesto es el de las resoluciones judiciales que interpreten y apliquen erróneamente y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional acerca de la relevancia del Derecho de la Unión [art. 88.2 e) LJCA]. Obsérvese que el problema no es aquí el de la incorrecta interpretación del Derecho de la Unión sino el de la errónea aplicación de una doctrina constitucional acerca de éste último. En este supuesto se encuadrarían, por ejemplo, las resoluciones judiciales que rechazan aplicar las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dentro de su ámbito de aplicación. También lo harían las resoluciones que desestiman recursos de apelación interpuestos por la incorrecta aplicación de normas de Derecho europeo con el argumento de que las resoluciones de instancia no han incurrido en ninguna de las infracciones características del derecho a obtener una resolución motivada. Aplicar en la resolución de un recurso de apelación, llamado a verificar un control judicial pleno de las resoluciones impugnadas, un control externo o limitado como el que tiene lugar a través del recurso de amparo para la protección del derecho a la tutela judicial sin indefensión constituye, efectivamente, una aplicación errónea de la doctrina constitucional correspondiente.

En cuarto lugar, pueden admitirse los recursos de casación interpuestos contra resoluciones judiciales que interpreten o apliquen normas de Derecho de la Unión en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [art. 88.2 f) LJCA]. Por esta vía no tendría acceso a la casación cualquier aplicación incorrecta de normas de Derecho de la Unión, sino tan sólo aquélla que se separe de la interpretación que de esas normas haya realizado previamente el Tribunal de Justicia.

Por último, también pueden admitirse los recursos contra resoluciones dictadas sin haber planteado una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia “en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a título prejudicial” [art. 88.2 e) LJCA]. Este supuesto encierra dos posibilidades: la primera se refiere a los casos que quedan fuera del supuesto anterior, ya que el hecho de que el Tribunal de Justicia no se haya pronunciado aún sobre la correcta interpretación de una norma es un criterio que puede determinar que la cuestión prejudicial de interpretación sea obligada; y la segunda es la de la inaplicación de normas de Derecho secundario por razón de su supuesta invalidez, supuesto éste en el que la cuestión prejudicial es preceptiva (art. 267 TFUE).

En uno de los primeros análisis de la reforma se ha echado en falta en este catálogo el supuesto relativo a la inaplicación de Leyes internas por infracción del Derecho de la Unión. Este supuesto es, desde luego, lo suficientemente relevante como para justificar la intervención del Tribunal Supremo con el objeto de comprobar la existencia de la contradicción apreciada por el juez y su consiguiente decisión de inaplicar la Ley interna. Y desde luego no parece encuadrable en los anteriores. Por un lado, no se trata de sentencias que resuelvan un debate acerca de la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida [art. 88.2 d) LJCA]. Por otro lado, sólo en algunos casos de inaplicación de Leyes internas es preciso promover una cuestión prejudicial de interpretación [art. 88.2 e) LJCA], siendo en el resto innecesario con carácter general. Sea como fuere, esta causa de interés casacional objetivo podría ser apreciada motivadamente en todo caso por el Tribunal debido a que la enumeración de casos de este primer grupo tiene carácter abierto o ejemplificativo (art. 88.2 LJCA: “entre otras circunstancias”).

Segundo grupo de casos: motivación de la ausencia de interés casacional objetivo

Por otro lado, en los supuestos enumerados en el art. 88.3 LJCA la regla que gobierna la admisión se invierte, de tal manera que lo que habrá de motivar el Tribunal Supremo es la razón por la cual, pese a concurrir alguno de ellos, el recurso carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia [art. 88.3 in fine LJCA].

Una interpretación sistemática de los tres primeros supuestos en relación con los previstos en el art. 88.2 LJA permite excluir su aplicación a las resoluciones en las que esté presente la interpretación de normas de Derecho europeo. Se trata de las resoluciones que hayan aplicado como ratio decidendi normas –necesariamente internas–  sobre las que no exista jurisprudencia [art. 88.3 a) LJCA]; que se aparten deliberadamente de la jurisprudencia –debe entenderse del propio Tribunal Supremo– por considerarla errónea [art. 88.3 b) LJCA] o, en fin, que declaren nula una disposición general –que será en todo caso de Derecho interno–, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente [art. 88.3 c) LJCA].

Por el contrario, el Derecho de la Unión sí puede ser relevante en los otros dos casos. El primero es el de las sentencias que resuelven recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [art. 88.3 d) LJCA], toda vez que la mayor parte de su actividad con relevancia externa se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Derecho europeo (p. ej., competencia, energía, telecomunicaciones, sector postal, etc.). El segundo es el de las resoluciones que resuelven recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas [art. 88.3 e) LJCA], que también intervinen de modo generalizado dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (p. ej., agricultura, medio ambiente, energía, etc.).


Foto: RTVE

 

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