Por Luis Arroyo Jiménez

Reglas de enjuiciamiento

Son cada vez más los recursos de amparo en los que se atribuye relevancia constitucional a la infracción del Derecho de la Unión Europea. La aplicación judicial del Derecho europeo se enjuicia de manera prioritaria a través del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Las resoluciones judiciales que interpretan o aplican normas europeas pueden dar lugar a una infracción de este precepto en dos supuestos característicos: primero, si incurren en arbitrariedad, irrazonabilidad manifiesta o error patente lesionan el derecho a una resolución motivada (aquí); y, segundo, si aplican una norma que con toda evidencia ha dejado de ser aplicable –o, al contrario, si omiten la aplicación de otra que con el mismo grado de evidencia resulta aplicable al caso– lesionan el derecho a una resolución fundada en Derecho (aquí).

Este es el marco general de análisis. Sin embargo, la interpretación y aplicación de normas de Derecho de la Unión Europea también puede adquirir relevancia constitucional a través del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) si el órgano judicial decide inaplicar ciertos tipos normativos por su propia autoridad sin plantear una cuestión o reenvío prejudicial cuando éste es preceptivo. El Tribunal Constitucional construyó primero esta infracción característica del art. 24.2 CE en el ámbito del Derecho interno, por referencia a la cuestión de inconstitucionalidad, pero posteriormente la ha extendido también al Derecho europeo. En estos casos las normas europeas relevantes son el art. 267 TFUE y las complejas reglas jurisprudenciales construidas por el Tribunal de Justicia para flexibilizar el rigor de la obligación de plantear algunas cuestiones prejudiciales. En relación con este asunto es preciso diferenciar el régimen aplicable a la cuestión prejudicial de interpretación y a la cuestión prejudicial de validez.

Cuestiones prejudiciales de interpretación

El Tribunal Constitucional ha declarado que vulneran el derecho a un proceso con todas las garantías las resoluciones judiciales que (i) inaplican leyes contrarias al Derecho de la Unión por la propia autoridad del órgano judicial (ii) sin plantear una cuestión prejudicial de interpretación cuando ésta resulta preceptiva de conformidad con el art. 267 TFUE. Los casos han sido los siguientes:

  • STC58/2004, de 19 de abril: interpretación de la sexta Directiva sobre el IVA e inaplicación de ley autonómica sobre recargo de máquinas tragaperras;
  • SSTC 194/2006, de 19 de junio, y78/2010, de 20 de octubre: interpretación de la sexta Directiva sobre el IVA e inaplicación de ley estatal sobre el impuesto general indirecto canario;
  • STC 27/2013, de 11 de febrero: interpretación del Reglamento comunitario sobre ayudas al lino y al cáñamo sin inaplicación de ley interna;
  • SSTC 212/2014, de 25 de mayo, y  99/2015, de 25 de mayo: interpretación de la Directiva sobre trabajo de duración determinada sin inaplicación de ley interna.

Cuando un órgano judicial considera que debe dejar de aplicar una ley por su contradicción con el Derecho de la Unión, el planteamiento de la cuestión prejudicial de interpretación se convierte en una de las garantías comprendidas en el derecho reconocido en el art. 24.2 CE (STC 58/2004, de 19 de abril, FJ 14), siempre y cuando se den las circunstancias que determinan el carácter preceptivo de tal planteamiento de acuerdo con las normas europeas: que las decisiones del órgano no sean susceptibles de ulterior recurso y que no se apliquen las excepciones de acto claro y acto aclarado. Si no se dan, la cuestión es innecesaria desde la perspectiva del Derecho europeo e interno incluso si el órgano judicial pretende dejar inaplicada una ley [STC 78/2010, de 20 de octubre, FJ 2 b)].

En relación con esta doctrina constitucional hay que hacer tres observaciones. En primer lugar, al igual que las resoluciones judiciales que desconocen la eficacia de leyes postconstitucionales vigentes sin plantear una cuestión de inconstitucionalidad, las que inaplican leyes sin plantear una cuestión prejudicial de interpretación siendo ésta preceptiva también vulneran al tiempo el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en su vertiente relativa al derecho a obtener una resolución fundada en Derecho. La misma resolución lesiona simultáneamente dos derechos fundamentales distintos. Y esto es importante porque en esa línea jurisprudencial el recurrente ha sido con frecuencia un ente público que, en esa condición, sólo podía aducir en amparo el derecho del art. 24.2 CE. Probablemente a ello se deba la tendencia del Tribunal Constitucional a apreciar la infracción de este precepto además de la del art. 24.1 CE.

En segundo lugar, la cuestión prejudicial sólo opera como una garantía procesal, en el sentido del art. 24.2 CE, frente a la inaplicación judicial de la ley. Por esta razón no se debe apreciar la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías si el órgano judicial dejó de plantear una cuestión prejudicial de interpretación preceptiva pero ello no fue acompañado de la inaplicación de la ley. En tal caso la resolución debe enjuiciarse desde la perspectiva del derecho a obtener una resolución motivada (art. 24.1 CE), de modo que tan solo llegaría a adquirir relevancia constitucional si la interpretación y aplicación de las normas relevantes –esto es, del art. 267 TFUE y de la doctrina jurisprudencial vertida por el Tribunal de Justicia en relación con su contenido y alcance– además de ser incorrecta estuviera incursa en arbitrariedad, irrazonabilidad manifiesta o error patente de carácter fáctico.

Este planteamiento ha sido confirmado por la STC 27/2013, de 11 de febrero, en la que se suscitaba la vulneración del derecho a la tutela judicial y a un proceso con todas las garantías como consecuencia de la decisión de un órgano judicial de no promover una cuestión prejudicial de interpretación. Sin embargo, el Tribunal Constitucional destaca que en la resolución controvertida no se dejó

“sin aplicar ni la norma interna en cuestión, ni la norma europea, y tampoco ha entrado a realizar un juicio de validez de la norma europea aplicada”,

sino que, al parecer del órgano judicial,

“no existiría contradicción aparente entre las normas europeas e internas, por lo que ambas podrían operar de forma simultánea y compatible en la solución del litigio. En consecuencia, dado que no hay inaplicación de norma interna alguna no resulta extensible al caso la doctrina contenida en las SSTC 58/2004, de 19 de abril, y 78/2010, de 20 de octubre” (STC 27/2013, de 11 de febrero, FJ 7).

El canon de enjuiciamiento ha de ser aquí el que resulta del derecho a obtener una resolución motivada (art. 24.1 CE), conforme al cual el Tribunal Constitucional no debe entrar a comprobar si el órgano judicial interpretó correctamente las normas internas y europeas aplicables –entre ellas el art. 267 TFUE–,

“salvo que la motivación judicial resultara irrazonable, arbitraria o incursa en error patente”,

circunstancias éstas que la STC 27/2013, de 11 de febrero, rechaza en el supuesto analizado (STC 27/2013, de 11 de febrero, FFJJ 6 y 7). El Tribunal ha reiterado este criterio posteriormente en las SSTC 212/2014, de 25 de mayo; y 99/2015, de 25 de mayo.

En definitiva, el problema del manejo de la cuestión prejudicial de interpretación por parte de los jueces y tribunales remite a la correcta interpretación y aplicación de una norma procesal y, por tanto,

  • ha de enjuiciarse con carácter general a través del derecho a obtener una resolución motivada (art. 24.1 CE),
  • a no ser que la falta de promoción de una cuestión prejudicial de interpretación preceptiva vaya acompañada de la inaplicación de una ley interna, en cuyo caso la resolución impugnada infringirá el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho (art. 24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).

Nuestra doctrina constitucional debería mantenerse en su criterio y limitarse a realizar un control externo de la interpretación y aplicación judicial del art. 267 TFUE. El Tribunal Constitucional no puede convertirse en el guardián de la correcta aplicación por los órganos judiciales españoles del régimen de la cuestión prejudicial definido por el Derecho de la Unión. Su papel en tal sentido ha de limitarse a depurar aquellos casos en los que el órgano judicial, además de interpretar y aplicar incorrectamente la legislación europea, vulnera al hacerlo algún derecho fundamental sustantivo o alguna de las normas que él mismo ha adscrito al art. 24 CE.

El canon de control que se deriva del art. 24.1 CE es, pese a todo, más intenso que el que aplica el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los mismos casos. En su criterio la falta de planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia sólo vulnera el art. 6 CEDH cuando es arbitraria, en el sentido de que la resolución simplemente carece de motivación en relación con ese problema en particular. Así, en el reciente asunto Schipani c. Italia, se declara la vulneración del art. 6 CEDH porque

“la motivación de la resolución controvertida no permite saber si la cuestión se consideró improcedente o relativa a una disposición clara o ya interpretada por el Tribunal de Justicia o si simplemente fue ignorada”

(STEDH de 21 de julio de 2015, Schipani c. Italia, apartado 72; ver un comentario de D. Sarmiento a la sentencia aquí).

Por último, frente a lo sucedido en Alemania, esta infracción constitucional no se ha construido en España a partir del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), sino por referencia a la configuración del reenvío, en sí mismo considerado, como una garantía procesal frente a la inaplicación de la ley.

Y ello tiene pleno sentido por dos razones. En primer lugar, la construcción alemana se entiende en el marco del modelo de separación conforme al cual su Tribunal Constitucional inadmite a trámite los recursos interpuestos en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión cuando éste determina completamente la actuación de los Estados miembros. Desde esta perspectiva, el reenvío sirve a la correcta configuración del sistema de protección de derechos fundamentales diseñado por el Tribunal Constitucional alemán. En España no se ha asumido ese modelo y además es bueno que así sea (aquí y aquí).

En segundo lugar, el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley no puede interpretarse en el sentido de que a su través vendrían a adquirir relevancia constitucional cualesquiera normas procesales sobre jurisdicción y competencia (por ejemplo, el art. 267 TCE). De hecho, en Alemania el Tribunal Constitucional Federal también realiza un control meramente externo de la corrección del razonamiento del órgano judicial. De manera incluso más modesta, en nuestro país el citado derecho:

“exige, fundamentalmente, que el órgano judicial haya sido creado por una norma legal invistiéndolo de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial y que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional”

(STC 99/2015, de 25 de mayo, FJ 5, con cita de la STC 191/2011, de 12 de diciembre).

En definitiva, el canon del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley no permitiría un control de constitucionalidad más intenso, por comparación al propio del art. 24.1 CE, en los amparos en los que la falta de planteamiento de la cuestión prejudicial de interpretación no va a acompañada de la inaplicación de la ley interna (STC 212/2014, de 25 de mayo, FJ 5; y 99/2015, de 25 de mayo, FJ 5).

Cuestiones prejudiciales de validez

Una segunda vulneración característica del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), sobre la que aún no se ha llegado a pronunciar el Tribunal Constitucional, consiste en la inaplicación judicial de normas de Derecho secundario que el juez considera inválidas por contradecir otras de Derecho primario, sin plantear una cuestión prejudicial de validez. La cuestión es en tal caso ineludible, puesto que el marco de validez de las normas comunitarias no es ya la Constitución, sino los Tratados (DTC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 2) y es al Tribunal de Justicia a quien corresponde el monopolio respecto de la declaración de invalidez de las normas de Derecho de la Unión Europea (STJ de 22 de octubre de 1987, 345/85, Foto-Frost).

Este segundo supuesto no es una simple prolongación del primero, sino que resulta más bien de la aplicación analógica de la doctrina constitucional sobre las consecuencias de la falta de planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad. La cuestión de validez desempeña en el ordenamiento europeo, en lo que aquí importa, una función estructuralmente semejante a la propia de la cuestión de inconstitucionalidad en el ordenamiento interno. Por ese motivo acaso no resulte improcedente aplicar la misma norma constitucional a las resoluciones judiciales que, obviando la necesidad de plantear una u otra, desconocen el monopolio que corresponde al Tribunal Constitucional y al Tribunal de Justicia en relación con el control de la adecuación de las normas de cada uno de esos sistemas a la Constitución interna y a los Tratados, respectivamente.

Como he señalado, el Tribunal no se ha pronunciado aún sobre esta posible lesión del derecho a un proceso con todas las garantías, pero en la STC 27/2013, de 11 de febrero, parece haber tenido presente la posibilidad de que llegue a producirse. Efectivamente, en ella se justifica la inaplicación al caso de la doctrina de las SSTC 58/2004, de 19 de abril, a partir del hecho de que el órgano judicial no habría inaplicado por su propia autoridad

“ni la norma interna en cuestión, ni la norma europea, y tampoco ha entrado a realizar un juicio de validez de la norma europea aplicada”

(STC 27/2013, de 11 de febrero, FJ 7).

Aunque no lo haga de manera concluyente, este último inciso parece sugerir la posibilidad de que la inaplicación de una norma del Derecho de la Unión Europea por razón de su contradicción con los Tratados sin plantear una cuestión prejudicial de validez determina la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).

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