Por Alejandro Huergo Lora

        El TJUE pone el foco sobre la utilización masiva de personal temporal en la función pública española

El pasado 14 de septiembre, el TJUE (Sala 10ª) ha dictado dos sentencias (aquí y aquí) que resuelven otras tantas cuestiones prejudiciales planteadas por tribunales españoles de lo contencioso-administrativo, y que tienen en común aplicar a personal funcionario la Directiva 1999/70/CE, relativa al trabajo de duración determinada. Las sentencias declaran que el Derecho comunitario prohíbe tratar a los funcionarios de modo distinto que a los laborales en relación a los casos (tasados) en los que cabe “contratarlos” por tiempo limitado y las consecuencias que se producen cuando se encadenan contratos temporales sucesivos de forma abusiva, consecuencias entre las que se encuentran la conversión del contrato en indefinido (no fijo).

Una tercera sentencia de la misma fecha se refiere a una empleada laboral de la Administración con un contrato de interinidad (para la sustitución temporal de otra trabajadora que tenía derecho a reserva del puesto de trabajo), y dice que la indemnización por despido debe ser, para estos trabajadores, equivalente a la que se abona a un empleado fijo en este mismo caso. Esta sentencia también es importante, pero no se da en ella el rasgo jurídico que considero más importante, es decir, la aplicación a los funcionarios (cuya relación jurídica con la Administración es cualitativamente distinta de una relación jurídica laboral) de normas en principio pensadas para el ámbito laboral y relativas a cuestiones básicas como el nacimiento y cese de la relación.

Aunque el Tribunal ya había aplicado en otras ocasiones las normas de protección del empleado temporal a los funcionarios interinos (concretamente en materia retributiva, obligando a reconocer a los interinos los mismos conceptos retributivos que al funcionario de carrera, por ejemplo los trienios), hasta ahora las normas de limitación del empleo temporal se aplicaban en el Derecho laboral (incluidos los empleados laborales del sector público), pero no en el Derecho de la función pública, es decir, los funcionarios en sentido estricto [que se rigen por el Estatuto Básico del Empleado Público o EBEP -Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015] y el “personal estatutario”, es decir, el que trabaja en los servicios de salud en cualquier categoría profesional (incluidos médicos, enfermeros, auxiliares, etc.), que se rigen por la Ley 55/2003, del Estatuto-Marco del Personal Estatutario y las normas autonómicas de desarrollo. La figura del personal estatutario era inicialmente un híbrido entre el régimen funcionarial y el laboral, pero actualmente (al menos desde la aprobación de la vigente Ley de 2003, que aprueba el “Estatuto-Marco”), se trata claramente de funcionarios, aunque dotados de un régimen especial.

Tanto en la legislación del personal estatutario como en el EBEP se recoge como supuesto normal el del personal “fijo”, seleccionado mediante un procedimiento público (de oposición o concurso-oposición en los funcionarios, y de concurso-oposición en el personal estatutario) y dotado de inamovilidad. También se recoge la posibilidad de nombrar personal no estable (interinos, personal estatutario temporal) para cubrir de forma urgente plazas vacantes o para atender necesidades coyunturales, incluida la sustitución temporal del personal con derecho a reserva de puesto de trabajo (dicho de forma sintética).

Lo cierto es que, mientras que en el ámbito funcionarial ordinario los interinos constituyen una minoría más o menos ajustada a los supuestos legalmente previstos (aunque con muchas excepciones y supuestos patológicos), en el mundo de los servicios de salud la incorporación de personal temporal es mucho más abundante, siendo muy frecuente que una persona encadene sucesivos nombramientos temporales incluso durante décadas. En cierto modo se ha instaurado un sistema de empleo de facto, distinto del legalmente previsto, en el que los gestores de los centros sanitarios incorporan a personas a las que han formado, lo que sólo pueden hacer, obviamente, mediante nombramientos temporales (que no exigen un concurso-oposición abierto). Estos nombramientos tienden a encadenarse sucesiva­mente. Cada cierto tiempo se convocan procedimientos selectivos abiertos, dirigidos en realidad a facilitar la estabilización del personal temporal, en los que, como la experiencia cuenta (se trata de un concurso-oposición), los nombrados temporalmente tienen cierta ventaja. El acceso a través de un nombramiento temporal y su prolongación se convierten en una vía normal de incorporación a la función pública, y por eso las Administraciones también son renuentes a convocar procesos de movilidad (concursos de traslados) que podrían poner en peligro la continuidad de esos puestos de trabajo temporales.

En esta línea, mientras que el EBEP pone coto a la incorporación de interinos al decir que

“las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización” (artículo 10.4),

el Estatuto-Marco solo dice que

“[s]i se realizaran más de dos nombramientos para la prestación de los mismos servicios por un período acumulado de 12 o más meses en un período de dos años, procederá el estudio de las causas que lo motivaron, para valorar, en su caso, si procede la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro” (artículo 9.3).

En el Derecho español, la función pública y el régimen laboral son compartimentos estancos, de modo que las normas laborales que establecen que en caso de encadenamiento abusivo de contratos temporales, la relación laboral se convierte en indefinida (artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores), no se aplican en modo alguno a los funcionarios ni al personal estatutario. De hecho, en el caso de los funcionarios y del personal estatutario no cabe hablar de “contratos” temporales, sino de “nombramientos” de personal interino o temporal. Técnicamente no tenemos un contrato (bilateral), sino un nombramiento (unilateral), es decir, un acto administrativo, en el que el consentimiento del nombrado funciona como una condición de validez (si tiene que ser previo al nombramiento) o de eficacia (si se produce con posterioridad).

Por esta razón sólo el Derecho comunitario puede romper esta situación, porque las categorías jurídicas internas no son oponibles a la aplicación de las normas europeas. Dicho de otro modo: cuando la Directiva dispone que no se puede abusar de los contratos de duración determinada, el TJUE dice que han de entenderse incluidos tanto los trabajadores en régimen laboral como los funcionarios (también el personal estatutario). Esta afirmación ya la había hecho el TJUE en anteriores sentencias, y había servido, por ejemplo, para equiparar el régimen retributivo de los interinos al del personal fijo, pero ahora va un paso más allá y le lleva a entrar a una cuestión que el legislador venía reservando celosamente a las Administraciones españolas, como es administrar la estabilidad en el empleo público, elemento definitorio del régimen funcionarial y asunto de la máxima relevancia práctica para los afectados.

La principal consecuencia práctica a corto plazo va a ser, seguramente, la conversión (previo pleito) de mucho personal estatutario temporal (o funcionarios interinos) en personal (estatutario o funcionario) indefinido no fijo, una categoría que legalmente no existe  pero que hará que sólo puedan perder su puesto de trabajo en caso de que éste pase a ser ocupado por alguien que lo haya obtenido por oposición o concurso-oposición. Lo que ya no podrá hacer la Administración es echar a esas personas por el procedimiento de no renovarles su nombramiento cuando llegue a su término final. El TJ liberará a muchos de los trabajadores de los servicios de salud de la incertidumbre que sufren cada tres meses, o seis meses o un año, de si su nombramiento será renovado o no.

También cabe plantearse, aplicando los principios de la tercera sentencia, sobre indemnización por extinción del contrato, si aquellos interinos o indefinidos no fijos que han permanecido un largo período de tiempo y ven extinguida repentinamente su relación de servicios como consecuencia, por ejemplo, de la reincorporación de la persona a la que estaban sustituyendo, no pueden pedir el abono de la indemnización prevista en el Estatuto de los Trabajadores para la extinción del contrato, puesto que la sentencia dice que el concepto de “igualdad en las condiciones de trabajo” incluye la indemnización por despido. La sentencia se refiere a una empleada laboral, pero si “unimos los puntos” de la doctrina de las tres sentencias nada impide aplicar este principio también a los interinos (funcionarios o estatutarios).

Cabe preguntarse qué influencia van a tener estas sentencias sobre los principios de mérito y capacidad, que son una de las claves del régimen español de función pública (incluso a nivel constitucional). En principio, ninguna, porque esos principios ya están protegidos mediante la regla (de origen jurisprudencial) según la cual cuando un trabajador de la Administración con contrato temporal queda convertido en indefinido como consecuencia del abuso de la contratación temporal, se convierte en indefinido no fijo, de modo que pierde su puesto de trabajo cuando éste sale a oposición o concurso-oposición abiertos. Esa regla, que se aplica en el Derecho laboral (y de la que el TJ toma nota como remedio adecuado al abuso de la temporalidad) se aplicará ahora también a los funcionarios y personal estatutario. Con ella se evita que alguien pueda adquirir un empleo público fijo por el mero encadenamiento de contratos temporales, sin procedimiento público de selección.

Más allá de ello, cabe afirmar que, como en tantos otros casos, el Derecho comunitario impone (o parece empezar a imponer) al legislador español el cumplimiento de principios que éste ya había proclamado pero en la práctica no respeta. Dicho de otro modo: el modelo español de función pública, basado en procedimientos competitivos que hagan efectivos los principios de mérito y capacidad, sólo tolera una aplicación moderada y justificada de las figuras de personal interino o temporal. Si los interinos se eternizan en su puesto de trabajo o se convierten en el grueso de la función pública, los procedimientos de selección no se aplican, o se aplican sólo sobre el papel. Sin embargo, la legislación española, al menos en el ámbito estatutario, no ha podido o querido poner coto a los nombramientos temporales, permitiendo de hecho el florecimiento de un modelo paralelo de empleo. Ahora el TJUE obliga a establecer esos límites efectivos a los nombramientos temporales, aunque no lo hace para defender ningún principio sacrosanto del empleo público (como los de mérito y capacidad), sino para defender al personal temporal.

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