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Por Jorge Agudo González

Introducción

La singularidad de la actuación transnacional de la Administración no tiene que ver únicamente con las particularidades que la caracterizan como forma específica de actuación administrativa. Podríamos afirmar sintéticamente que lo “transnacional” induce fórmulas de colaboración administrativa y que, por este motivo, los fenómenos vinculados a la transnacionalidad podrían reducirse, en el plano de la actuación administrativa, a un problema de cooperación. Del mismo modo, incidiendo ahora en el resultado, podríamos hacer hincapié en la noción de acto con eficacia transnacional como culminación de aquella forma de actuación. Sin embargo, una aproximación a este fenómeno exclusivamente desde estas perspectivas, no permite aprehender la complejidad y trascendencia que caracteriza a esta realidad jurídica.

La transnacionalidad evoca escenarios donde el objeto del Derecho Administrativo y, por ello, la actuación de las Administraciones y las relaciones jurídicas entabladas por ellas, no se ajustan a los confines del paradigma de la territorialidad. Proyectada sobre el Derecho Administrativo, la noción de transnacionalidad evidencia la idea de superación de la tradicional territorialidad y exclusividad del Derecho Administrativo como Derecho estatutario del Estado. La consecuencia inmediata es evidente: la imposibilidad de que el Derecho Administrativo estatal pueda regular de forma completa todas las fases de las relaciones jurídicas que entablan sus ciudadanos en un contexto supranacional. El ejemplo del ejercicio de las libertades comunitarias es paradigmático; no en vano, optimizar la efectividad del ejercicio transnacional de las libertades comunitarias es el elemento finalista que ha orientado la instauración de las singulares técnicas normativas y de los mecanismos de actuación que ordenan las relaciones transnacionales. A este específico contexto vamos a limitar nuestras reflexiones.

Dotar de un régimen jurídico completo a las relaciones jurídicas transnacionales implica el sometimiento, en grado diverso, a distintos ordenamientos. La clave se encuentra, en consecuencia, en el tipo de relaciones que permiten conectar esos ordenamientos. Las relaciones entre órdenes normativos pueden ser verticales (Derecho Internacional y Derecho Europeo versus Derecho nacional), pero aquí nos interesan específicamente las relaciones que se producen horizontalmente (aunque en el marco de la ejecución del Derecho Europeo), esto es, entre los ordenamientos de diferentes Estados miembros. Los términos en que se establece esa relación necesita de algunas precisiones.

El espacio jurídico europeo es una noción que expresa el resultado de la mutua influencia, pero también de la interdependencia, que los ordenamientos jurídicos (supranacional y nacionales) han ido forjando en el proceso de construcción de la Unión Europea como una comunidad de Derecho. Ese espacio jurídico constituye una alternativa a la conformación de un ordenamiento jurídico único y unitario, autosuficiente y construido jerárquicamente. Se trata de un espacio jurídico en el que los distintos ordenamientos jurídicos mantienen una relación de dependencia mutua, al mismo tiempo que los sistemas jurídicos nacionales coexisten autónomamente.

Los fundamentos comunes sobre los que se constituye la noción del espacio jurídico europeo, no son sólo la base para forjar la confianza mutua entre los Estados miembros, sino también para la generación de equivalencias entre sus ordenamientos, crecientemente consolidadas sobre la basta labor armonizadora de las instituciones europeas. Estos son, justamente, los presupuestos para la instauración de las relaciones horizontales a las que aludíamos anteriormente y que permiten hablar de un sistema jurídico que integra y ordena distintos ordenamientos nacionales. Esa configuración relacional, como vamos a mostrar, imprime un dinamismo tanto a la selección de la norma aplicable, como a la propia actuación administrativa, que está ligado a la operatividad del reconocimiento mutuo.

El reconocimiento mutuo se articula, gracias a las condiciones generadas en el espacio jurídico europeo, mediante la comparación de los ordenamientos de los Estados miembros. La comparación entre órdenes normativos permite identificar equivalencias en los niveles de protección. El reconocimiento mutuo habilita, por tanto, que una relación jurídica que tiene vocación de transnacionalidad se someta, en cualquiera de sus fases, a órdenes normativos equivalentes. La clave se encuentra en la selección de la norma aplicable a cada una de esas fases.

El criterio de selección de la norma aplicable, que es el que habilita la conexión entre ordenamientos, es el conocido como principio del país de origen. Según este criterio, el Estado de origen es el que ejerce el control inicial del cumplimiento de los criterios normativos, y he aquí lo importante, exigidos por su propia legislación (insistimos, en el marco del Derecho Europeo exista o no armonización). Por su parte, el Estado de destino o de acogida asume la carga de comparar el contenido normativo (lo que puede suceder cuando no existe armonización) y/o la aplicación al caso concreto (lo que puede acontecer en ámbitos no armonizados y es habitual en los armonizados), para decidir si reconoce los efectos generados por la legislación del Estado de origen plasmada en la oportuna actuación administrativa.

La idea de selección de la norma aplicable incorpora dos efectos jurídicos que, aunque con singularidades, permiten afirmar que el reconocimiento mutuo ha incorporado la técnica de la conflictualidad al Derecho Administrativo:

1º) Porque implica admitir y reconocer la aplicación de la norma del país de origen y asumir la consecuencia jurídica; y

2º) Porque supone no aplicar íntegramente la norma propia. A diferencia del Derecho Internacional Privado, aquí la solución del conflicto no se concreta en la aplicación por el Estado de destino o de acogida de la norma del Estado de origen a un caso concreto, sino en admitir y considerar la aplicación de esa norma según fue llevada a cabo en origen, adquiriendo esa actuación eficacia transnacional. Este efecto es esencialmente conflictual y constituye la técnica normológica que, como dijimos anteriormente, permite hablar de un sistema jurídico integrador.

Esta previa exposición nos permite, por fin, abordar

cómo se articula la actuación administrativa en un contexto complejo como el expuesto

Debemos recordar que la ejecución del Derecho Europeo no cuenta con una organización administrativa propia y plena como pudiera disponer cualquier Estado. Por la propia idiosincrasia de la Unión Europea, recurre a la construcción de una Administración cooperativa en la que se integran organizaciones y órganos estrictamente europeos, juntamente con otros mixtos, así como con otros estrictamente nacionales, cuando no directamente remite la ejecución del Derecho Europeo a las Administraciones nacionales (ejecución indirecta). Es en esta última vertiente en la que encaja el tipo de actuación transnacional a la que venimos dedicando nuestras reflexiones.

La programación normativa de las Administraciones nacionales en materia de reconocimiento mutuo también pone de relieve la función relacional o conectiva que le caracteriza. Aquí se ponen en relación: 1º) La aplicación de la normativa por la Administración del Estado de origen en un caso concreto; con 2º) La no aplicación plena de una normativa equivalente en el Estado de destino y el consecuente reconocimiento de la situación jurídica nacida en el país de origen, otorgándole una eficacia similar a la que podría haber declarado la Administración de acogida conforme a su ordenamiento. Por tanto, una consecuencia lógica de la programación formal derivada del principio de reconocimiento mutuo es la articulación de la actuación administrativa mediante un iter procesal complejo y transnacional que ordena la “división del trabajo” o el reparto de funciones entre Administraciones nacionales.

Desde este punto de vista relacional, podríamos decir que el reconocimiento mutuo permite “nivelar” la divergencia existente entre la única tarea administrativa a llevar a cabo (reconocer un derecho o una facultad y su posterior ejercicio en un mercado distinto al de origen) y la diversidad de competencias administrativas de las Administraciones nacionales condicionadas por el principio de territorialidad. El reconocimiento mutuo nivela en un único iter procesal el ejercicio de competencias administrativas diversas en dos ámbitos nacionales distintos, con la existencia de una única “tarea administrativa”. Esa nivelación competencias/tareas permite describir la actuación administrativa como un continuo funcional (procedimiento complejo integrado funcionalmente).

Una segunda consecuencia evidente es la interiorización de la distinción entre Administración de origen y Administración de destino o de acogida. Las funciones que ejercen una y otra no se producen en el mismo momento, pero son complementarias.

¿Cómo se articula esa “división de trabajo”?

La premisa fundamental es que las Administraciones involucradas actúan con base en criterios cooperativos que, con independencia de las variantes del reconocimiento, de forma sintética se articulan del siguiente modo:

  • La Administración del país de origen dicta actos conforme a su propio ordenamiento que, potencialmente, tienen eficacia transnacional.
  • La eficacia transnacional de las disposiciones y de los actos del Estado de la Administración de origen se articula mediante la solicitud de reconocimiento ante la Administración del Estado de destino o de acogida. Esto significa que el reconocimiento mutuo habilita al sujeto titular de esos derechos a la elección del Derecho aplicable y de la Administración competente para reconocer el ejercicio de las libertades comunitarias que, desde luego, no tienen por qué coincidir con la de su nacionalidad.
  • La solicitud de reconocimiento es resuelta por la Administración de destino. Como ya hemos adelantado, el principio de reconocimiento mutuo prohíbe que esa actuación sea reproductora de la precedente en origen. Las funciones de la Administración del Estado de destino serán variables y, en función del condicionamiento del reconocimiento (reconocimiento automático versuscondicionado), se concretarán en una serie modulada de facultades (verificar documentalmente y/o, en su caso, imponer medidas compensatorias, o bien autorizar…), siempre condicionada por el respeto del principio de proporcionalidad; por lo que se refiere a la Administración de origen, una vez solicitado el reconocimiento, su actuación es fundamentalmente de asistencia informativa.
  • La resolución que pone fin al procedimiento de reconocimiento podrá ser variable en su contenido, pero en todo caso estará dirigida a reconocer plena eficacia a las normas y actos dictados en el país de origen. Esa resolución no es sustitutiva de la dictada en origen, sino complementaria de ésta, habilitando su plena eficacia transnacional.

Esta entrada se publica simultáneamente en el Blog del Master de Investigación Jurídica de la UAM

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