Fuente: La Voz de Galicia

Por Alejandro J. Huergo

Lo extraño es que estas cosas no sucedan más a menudo

Asumiendo el riesgo de comentar este asunto a partir únicamente de la resolución de la CNMC, y renunciando desde luego a hacer predicciones acerca del resultado del contencioso sobre la sanción de 25 millones de euros impuesta a Iberdrola, creo que hay una primera reflexión muy clara: este caso muestra las deficiencias de la regulación actual del sector eléctrico porque incentiva a las empresas generadoras de energía eléctrica para actuar como lo hizo -siempre según la resolución de la CNMC- Iberdrola.

Recordemos que los productores de distintas formas de energía eléctrica (hidroeléctrica, carbón, nuclear, ciclo combinado) ofertan su energía al precio que libremente deciden. Hay una subasta continua, de forma que la demanda de energía se va cubriendo con la energía disponible, empezando por la más barata. El precio de venta de la energía más cara que en cada momento sea necesario comprar para cubrir la demanda es el precio al que se paga toda la energía vendida. La energía ofertada a un precio más alto no se vende (queda “fuera de casación”, en la terminología utilizada por la CNMC).

En principio, y como en cualquier mercado, cada productor tiene interés en ofrecer su energía a un precio competitivo porque, si pide un precio demasiado alto, corre el riesgo de que los competidores ofrezcan un precio más bajo y le desplacen, en cuyo caso no logra vender su energía.

Sin embargo, en nuestro mercado eléctrico este mecanismo –en el que la competencia consigue “automáticamente” contener los precios- se ve alterado por varias razones:

  • Las distintas formas de producción de energía eléctrica tienen costes muy distintos, de modo que es imposible que compitan entre sí. Por ejemplo, los costes de la producción hidroeléctrica son mucho más económicos que los de la producción de ciclo combinado. No puede haber competencia entre ellas.
  • Al contrario de lo que sucede en otros mercados, en los que esa diferencia de costes provoca que se abandonen las tecnologías más caras y la producción se concentre en las más baratas, aquí eso es imposible porque apenas si se pueden instalar más centrales hidroeléctricas (ni, en la práctica, nucleares). Además, razones políticas o de planificación llevaron a construir y ahora a mantener abiertas centrales de tecnologías caras (por ejemplo, centrales de ciclo combinado que pueden ser fácilmente puestas en marcha o paradas y sirven para compensar la irregularidad de las renovables).
  • Unas mismas empresas son titulares de centrales de distintas tecnologías (y de muy diferentes costes), que teóricamente compiten entre sí. Éste es el problema que se encuentra detrás del asunto Iberdrola.

Imaginemos que una empresa del sector automovilístico tiene en su catálogo dos modelos que cubren aproximadamente las mismas necesidades: uno muy barato (que deja un margen pequeño) y otro bastante más caro y lucrativo para la empresa. Si pudiera, la empresa dejaría de fabricar el modelo barato (o lo encarecería mucho, haciéndolo antieconómico) y orientaría la demanda hacia el modelo caro, más lucrativo para ella. ¿Por qué, en la realidad, las empresas del sector no lo hacen o sólo de forma limitada? Porque existen competidores que seguirán ofreciendo modelos baratos, de modo que la marca que suprima los coches baratos de su catálogo se arriesga a perder una parte de la demanda, que no la seguirá en esa migración hacia el modelo más caro, sino que se pasará a la competencia.

En el caso sancionado por la CNMC, Iberdrola produce energía eléctrica a través de dos tipos de centrales: hidroeléctrica y de ciclo combinado. La energía resultante es idéntica. Si Iberdrola ofrece la energía hidroeléctrica a un precio basado en los costes (es decir, un precio bajo), no venderá energía de ciclo combinado porque es mucho más cara y casi toda la demanda se cubrirá con la primera. Como el precio de venta de toda la energía es el precio al que se ofrece la energía más cara que es necesario “comprar” para cubrir la demanda, ese precio será relativamente bajo al no ser necesaria la aportación de las centrales de ciclo combinado (que producen energía más cara y encarecen el precio marginal). En cambio, si Iberdrola u otro generador hace como la empresa automovilística del ejemplo anterior, y sube el precio de la energía hidroeléctrica para que ésta quede fuera del mercado, conseguirá que se venda energía de ciclo combinado al ser necesaria para cubrir la demanda. Como, en este sector (y a diferencia del ejemplo de los coches), toda la energía se paga o liquida al precio marginal (el precio de la energía más cara que consigue ser vendida), con la entrada en juego de las centrales de ciclo combinado sube el precio marginal, de modo que aumenta la ganancia de Iberdrola (y, de paso, de todos los demás productores).

Lo que ha hecho esta empresa no es muy diferente de lo que haría cualquier otra empresa que vendiera dos productos de idéntico valor en el mercado pero muy diferentes en cuanto a los beneficios que le reportan: forzar la demanda hacia el consumo del producto más caro. La peculiaridad del sector eléctrico español frente al ejemplo automovilístico es que aquí no funciona la competencia: como una sola empresa tiene una alta proporción del parque hidroeléctrico, y éste no puede crecer, es casi imposible que otras empresas puedan hacerle competencia aumentando la oferta hidroeléctrica a bajo precio, de modo que la “jugada” siempre sale bien. Además, como Iberdrola tiene centrales de los dos tipos (hidroeléctrica y de ciclo combinado), resulta beneficiada por la exclusión temporal de la energía hidroeléctrica y la consiguiente elevación del precio, porque ella también tiene energía “cara” para vender. En cambio, si sólo tuviera centrales de una tecnología (la hidroeléctrica), la manipulación no le sería útil, porque podría elevar el precio medio del mercado dejando fuera de juego sus centrales de energía “barata” (la hidroeléctrica), pero no ganaría nada ya que, al no tener otra energía que vender, no percibiría ese nuevo precio más alto.

El mecanismo que intenta poner coto a estas posibles tácticas empresariales (con las que se consigue que aumenten los beneficios de la empresa y los precios de la energía) son las sanciones administrativas de la CNMC. A mi modo de ver, es muy difícil que un mercado funcione bien si el único mecanismo que evita la producción de consecuencias desfavorables para los intereses colectivos es la sanción administrativa, es decir, si la competencia como mecanismo básico de contención de precios sin intervención coactiva no funciona.

En los mercados “normales” se utiliza la potestad sancionadora (Derecho de la competencia) para frenar los pactos que anulan la competencia y los abusos de posición dominante. Los pactos son conductas patológicas y en ese sentido anormales. Cuando no hay pactos ni abuso de posición dominante no son necesarias sanciones porque juega la competencia y cumple su función de mantener los precios en niveles tolerables para los consumidores, sin necesidad de intervención administrativa sancionadora. En el sector eléctrico no ocurre esto: para que los precios se disparen no hace falta que las empresas pacten, basta que sigan individualmente una conducta de maximización de beneficios que sería normal en otros sectores.

Es muy probable que el problema sea la existencia de posiciones dominantes dentro del mercado de la generación de energía eléctrica. De ser así, las conductas de maximización de beneficios (como la seguida por Iberdrola) serían simplemente constitutivas de un abuso de posición dominante y deberían atajarse mediante la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia. Esto es importante porque, como ha señalado la jurisprudencia y recuerda la resolución de la CNMC, es mucho más fácil acreditar un abuso de posición dominante que una “manipulación” “fraudulenta” del mercado, que es la infracción sancionada por la CNMC e incluye conceptos subjetivos más difíciles de demostrar.

Si no queremos que la amenaza de sanciones administrativas tenga en este mercado un papel mucho más amplio que el que desempeña en los demás sectores, con todos los inconvenientes e incertidumbres que ello conlleva, es necesaria una aproximación distinta al problema, que incluya medidas estructurales que eviten que una misma empresa sea titular de centrales supuestamente competidoras entre sí, o que parta de una fijación administrativa de precios en función de costes, de modo que la competencia consista en ser más eficiente y maximizar los beneficios dentro de esos precios. Mientras esto no suceda, el espectáculo está servido.

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