Por José María Rodríguez de Santiago

El art. 37.2 de la nueva Ley de procedimiento administrativo común

Es verdaderamente incomprensible cómo ha podido llegar a convertirse en ley el precepto que se sitúa en el art. 37.2 LPAC:

“Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el art. 47”.

Lo que literalmente dispone el precepto es un auténtico disparate jurídico: que son nulos de pleno Derecho los actos administrativos contrarios a algún reglamento. Si el precepto quisiera realmente ordenar eso, la pregunta que surgiría inmediatamente es: ¿y por qué no son nulos de pleno Derecho los actos administrativos que vulneren de forma directa preceptos legales? Puestos a configurar la simple contrariedad a Derecho como una causa de nulidad [y no de anulabilidad (art. 48.1 LPAC)] sería más lógico desde la perspectiva del principio democrático que la sanción vinculada a la vulneración de la ley fuera más grave que la establecida para la violación del reglamento; y no al contrario.

Es obvio que la norma legal no puede querer decir lo que literalmente dice (con toda claridad, por cierto).

“No es ni puede ser cierto, evidentemente, que las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria sean en todo caso nulas (además de las que incurran en alguno de los supuestos de nulidad de pleno Derecho); es seguro que el precepto quiere expresar otra idea, pero esta no se deduce en absoluto de su texto”

esto dijo Santamaría Pastor comentando el texto del proyecto de ley.

El caso es que ahora la norma ya es un precepto legal al que hay que dotar de sentido mediante su interpretación. Sistemáticamente el precepto se sitúa como apartado segundo de un art. 37 LPAC que, bajo la rúbrica “inderogabilidad singular”, en su apartado primero contiene la expresión tradicional de ese principio:

“Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general”.

La redacción es prácticamente idéntica a la del art. 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y la del art. 52.2 de la Ley 30/1992.

Semejante en su redacción al precepto del que se está hablando era el art. 23.4 de la Ley del Gobierno de 1997:

“Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”.

Y, sin embargo, esta redacción permitía que su referencia a la nulidad pudiera calificarse como una simple imprecisión técnica. Lo que el precepto quería decir era simplemente que esas resoluciones contrarias a los reglamentos eran inválidas. La Orden Ministerial que contiene un acto administrativo no puede disponer lo contrario que la Orden Ministerial reglamentaria que aquella aplica. El Real Decreto que aprueba un acto administrativo no puede disponer lo contrario a lo que regula un Real Decreto por el que se aprueba un reglamento. Si lo hacen, la Orden Ministerial o el Real Decreto “resolutivos” son inválidos, aunque el rango de las normas reglamentarias sea el mismo que el de las decisiones que se separan de ellas. Este es, expresado con sencillez, el contenido del principio de inderogabilidad singular.

Ahora esa interpretación correctiva ya no es posible. La precisa y concreta referencia del art. 37.2 LPAC a las demás causas de nulidad de pleno Derecho recogidas en el art. 47 ya no deja margen para hablar de una imprecisión técnica. El precepto está estableciendo una causa adicional de nulidad de pleno Derecho, conforme a lo que se prevé en el propio art. 47.1 g) LPAC: los actos administrativos son nulos de pleno Derecho en “cualquier otro caso que se establezca expresamente en una disposición con rango de ley”. El art. 37.2 LPAC sería uno de esos casos.

Como la interpretación literal del art. 37.2 LPAC –según se ha dicho- es un verdadero disparate, hay que encontrar un criterio de interpretación que lo dote de un sentido aceptable. Creo que es posible llegar a una interpretación sistemática que minimiza el amplísimo alcance literal del precepto y que parte de la consideración de que esa regla legal se sitúa en el apartado segundo de un artículo que está regulando el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Puede aceptarse que la intención del precepto es sancionar el incumplimiento de la prohibición establecida en el apartado primero, como si se estableciera:

“los actos administrativos que vulneren el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos al que acaba de hacerse referencia son nulos de pleno Derecho”.

En el caso del ejecutivo estatal, por ejemplo, esta interpretación reduciría la aplicación de esta causa de nulidad, en principio, al Real Decreto “resolutivo” que contravenga lo establecido en un Real Decreto reglamentario y a la Orden Ministerial “resolutiva” que fuera contraria a la Orden Ministerial reglamentaria que aplica. No es siquiera imaginable en la práctica el supuesto de una Orden Ministerial reglamentaria que deba aplicarse por Real Decreto. Quedan, por ello, fuera de la posible aplicación de esta causa de nulidad todos los actos administrativos que no se aprueben por Real Decreto o por Orden Ministerial, porque esas son, en principio, las dos formas con las que se aprueban los reglamentos estatales, dictados en ejercicio de la potestad reglamentaria del Consejo de Ministros o de los Ministros; y lo que se trata de sancionar es que por decisión del mismo rango se dispense la aplicación de una norma. Teleológicamente lo que pretendería sancionar el art. 37.2 LPAC es un supuesto extremo de arbitrariedad (art. 9.3 CE): que el Consejo de Ministros o un Ministro pretendan conceder una dispensa individual de lo regulado en una norma reglamentaria aprobada por aquel órgano o este cargo.

Juan Antonio Chinchilla ha ofrecido otra vía interpretativa plausible semejante a esta, aunque no idéntica. Lo que prohibiría el art. 37.2 LPAC sería

“establecer excepciones privilegiadas en favor de una persona determinada o para un grupo indeterminado de personas a través de un acto administrativo (…). La denominada por la jurisprudencia ‘prohibición de dispensas singulares injustificadas’ se basa así en el principio constitucional de igualdad (art. 14 CE) (…). Una aplicación coherente y sistemática de la previsión del art. 37.2 LPAC (…) debe reconducirse, por tanto, a la causa de nulidad contemplada en el art. 47.1 a) LPAC, por vulneración del principio de igualdad”.

Yo veo, no obstante, dos problemas en la inteligente propuesta interpretativa de Chinchilla. Por una parte, del texto del art. 37.2 LPAC lo que con más claridad se deduce es su pretensión de regular una causa de nulidad de pleno Derecho distinta de las generales recogidas en el art. 47 LPAC. Por otro lado, esta reconducción a la causa de nulidad del art. 47.1 a) LPAC (lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional) y, en último término, a la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) obliga a integrar el supuesto con requisitos elaborados por la jurisprudencia constitucional (en especial, la necesidad de invocar un concreto término válido de comparación) que, verdaderamente, nada tienen que ver con el texto del precepto comentado.

En fin, el precepto comentado es un símbolo de cómo se legisla en este país. Es una ironía, desde luego, que esa norma se sitúe en una ley que también regula pomposamente los “principios de buena regulación” (art. 129 LPAC) en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del Gobierno. Y también es un símbolo dicho precepto de la irrelevancia de la academia del Derecho administrativo en la elaboración de las grandes leyes jurídico-administrativas de las últimas décadas. Varios de esos profesores habían dicho en distinguidas (pero ya se ve que inútiles) reuniones académicas y habían publicado que el texto comentado era un despropósito.


 

Imagen: Gherardo delle Notti, “Cena con suonatore di liuto”

 

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