Por Luis Arroyo Jiménez

Delimitación

La aplicación del Derecho de la Unión Europea adquiere relevancia constitucional, como regla general, a través del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en su dimensión relativa al derecho a una resolución motivada (sobre la que he escrito aquí). Sin embargo, esta regla cede en dos ámbitos característicos.

El primero es el de aquellas resoluciones judiciales que, además de interpretar de manera incorrecta o de aplicar o inaplicar indebidamente una norma de Derecho de la Unión, vulneran al hacerlo algún otro derecho fundamental reconocido en la Constitución (presupuesta su aplicabilidad en los términos señalados aquí).

El segundo es el de las resoluciones judiciales a las que resulta aplicable otro derecho fundamental directamente reconocido en el art. 24 CE o adscrito por el Tribunal Constitucional a alguno de sus apartados. Así ocurre, especialmente, con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), pero ahora en su manifestación relativa al derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, así como con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).

Lamentablemente, en la práctica estos derechos no siempre aparecen debidamente diferenciados. Por un lado, el Tribunal Constitucional aplica en ocasiones de manera indiferenciada las dos dimensiones del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE: el derecho a un resolución motivada y el derecho a una resolución fundada en Derecho.

Por otro lado, la doctrina constitucional ha apreciado en alguna ocasión la vulneración simultánea de alguno de esos derechos y del derecho a un proceso con todas las garantías del art. 24.2 CE, especialmente en los casos de inaplicación de Leyes sin planteamiento de cuestiones prejudiciales o de inconstitucionalidad.

Por último, los abogados tampoco se esfuerzan demasiado en delimitar con precisión el fundamento de sus quejas: de la lectura de la jurisprudencia constitucional se deduce que en las demandas de amparo estas vulneraciones se fundamentan mediante la cita de numerosos preceptos constitucionales, a pesar de que esa estrategia no suele ser particularmente efectiva.

Sin embargo, es imprescindible distinguir entre las reglas de enjuiciamiento señaladas porque de ello pueden deducirse consecuencias relevantes. Baste señalar dos. Desde un punto de vista subjetivo, si el recurrente es un ente público que interviene en el proceso en defensa de la legalidad de sus actos de entre esos derechos sólo podrá aducir el derecho a un proceso con todas las garantías.

Desde una perspectiva objetiva, a su vez, el canon de control aplicable en el marco del derecho a una resolución fundada en Derecho es, como se verá, diferente del que resulta del derecho a una resolución motivada. A continuación me detendré en el derecho a una resolución fundada en Derecho, dejando para otra ocasión el derecho a un proceso con todas las garantías.

La regla sobre el derecho a una resolución fundada en Derecho

El Tribunal Constitucional ha apreciado la vulneración de esta vertiente del art. 24.1 CE en ciertos supuestos de selección incorrecta de la norma aplicable, muy bien caracterizados,  en los que el error es particularmente grave y grosero. El Tribunal se ha esforzado en no censurar cualquier error en esa operación puesto que su desarrollo constituye en principio una cuestión atinente a la legalidad ordinaria. No aplicar la norma correcta no vulnera por si solo el art. 24.1 CE. Mediante esta regla se pretende más bien depurar algunos vicios en los que

la gravedad y evidencia del desacierto en el que incurre la resolución judicial son de tal intensidad que ésta se declara contraria al derecho a la tutela judicial efectiva con independencia de la entidad o calidad de la motivación en la que descansa.

Dicho de otro modo, la resolución vulnera aquí el art. 24.1 CE aunque su fundamentación no esté incursa en ninguno de los tres vicios característicos del canon del derecho a una resolución motivada. Esta otra regla de enjuiciamiento da lugar, por tanto, a un control de constitucionalidad más intenso que no se limita a comprobar la ausencia de arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente. En consecuencia, su ámbito de aplicación resulta mucho más reducido.

Si la regla de control es distinta, entonces se le debe aplicar una denominación específica. El Tribunal Constitucional se ha referido en ciertas ocasiones a esta infracción constitucional afirmando que la “selección arbitraria de la norma aplicable” da lugar a una resolución no fundada en Derecho. Sin embargo, es preferible manejar simplemente esta última expresión porque la arbitrariedad es una de las posibles vulneraciones del derecho a una resolución motivada.

Son dos los supuestos característicos en los que las resoluciones impugnadas en amparo han sido declaradas contrarias al derecho a obtener una resolución fundada en Derecho:

  • decisiones judiciales que omiten la consideración de la norma que, con total evidencia, resulta aplicable, y de otro,
  • resoluciones que aplican normas que, también con total evidencia, han dejado de ser aplicables.

En situaciones de conflicto entre normas la distinción se desvanece pero mantenerla es útil a efectos analíticos.

A continuación se identifican algunos supuestos a los que el Tribunal Constitucional ha aplicado cada una de sus dos modalidades, limitándonos a los casos en los que está presente la aplicación judicial del Derecho de la Unión Europea.

Primera modalidad: omitir la aplicación de una norma evidentemente aplicable

Vulneran el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho (art. 24.1 CE), al omitir la norma que con total evidencia resulta aplicable, los dos tipos de resoluciones siguientes.

El primero es el de las resoluciones judiciales que inaplican Leyes por ser contrarias al Derecho de la Unión Europea sin plantear una cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia, en los casos en los que ello resulta obligado para el órgano judicial de acuerdo con el propio Derecho de la Unión. El Tribunal Constitucional exige la concurrencia de los dos requisitos: que la cuestión fuera preceptiva de acuerdo con las normas que regulan su interposición y que se haya inaplicado una Ley interna (ya fue así en la STC 58/2004, de 19 de abril, y ha continuando siendo así desde entonces). Si sólo concurre el primero y no el segundo el problema remite a la interpretación de una disposición procesal (art. 267 TFUE), por más relevante que ésta pueda ser, de manera que el canon aplicable es el del derecho a una resolución motivada (muy claras ya las SSTC 27/2013, de 11 de febrero, y 99/2015, de 25 de mayo).

El segundo es el de las resoluciones judiciales que inaplican normas de Derecho secundario por razón de su supuesta invalidez sin plantear una cuestión prejudicial de validez ante el Tribunal de Justicia, siendo ésta como es preceptiva en todo caso. El conflicto se produciría aquí entre normas de Derecho primario y secundario, en lugar de tratarse de una colisión entre los dos ordenamientos. El Tribunal Constitucional ha sostenido que en casos como éste el canon de control no sería el del derecho a obtener una resolución motivada (STC 27/2013, de 11 de febrero, FJ 7, a contrario). La lesión del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho resultaría de la aplicación del criterio construido por el Tribunal para los casos de inaplicación de Leyes supuestamente inconstitucionales. La identidad de razón descansa en el hecho de que en ambos casos el reenvío sirve a la protección del monopolio del que disfrutan ambos Tribunales en lo que atañe a la anulación de normas de Derecho secundario y de Leyes, respectivamente.

Segunda modalidad: aplicación de normas evidentemente no en vigor

También vulneran el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho (art. 24.1 CE), pero ahora por aplicar al caso una norma que, con toda evidencia, ha perdido su vigencia, los dos tipos de resoluciones judiciales que se indican a continuación.

El primero es el de las resoluciones judiciales que aplican al caso normas de Derecho interno declaradas contrarias al Derecho de la Unión en el marco de un recurso por incumplimiento.

  • La STC 145/2012, de 2 de junio, otorga el amparo a una sociedad frente a una resolución judicial que confirmó una sanción administrativa aplicando una Ley interna que había sido declarada contraria al Derecho de la Unión por el Tribunal de Justicia en un recurso de ese tipo.
  • La Sentencia de 17 de julio de 2008, As. C-207/07, Comisión contra España, declaraba la incompatibilidad con el Tratado de la Ley interna y, por tanto, la obligación de los órganos judiciales de proceder a su inaplicación. La apreciación por el Tribunal Constitucional de la lesión del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho es producto de la aplicación al caso de la regla construida para los supuestos en los que los jueces aplican Leyes por él mismo declaradas inconstitucionales (STC 119/2012, de 4 de junio). La doctrina constitucional sirve en ambos casos a la protección de la posición institucional del Tribunal que adopta el pronunciamiento desconocido (he comentado esta sentencia aquí).

El segundo supuesto es semejante al anterior pero con la peculiaridad de que la contradicción entre la norma interna y la europea habría sido apreciada por el Tribunal de Justicia en el marco de una cuestión prejudicial. Para que la resolución judicial lesione el derecho a una resolución fundada en Derecho es preciso, sin embargo, que la obligación de inaplicación de la norma interna resulte del pronunciamiento del Tribunal de Justicia con el mismo grado de evidencia que el propio de las sentencias estimatorias dictadas en recursos por incumplimiento. Debido a las características propias del reenvío prejudicial ello no ocurre en todo caso (aquí me he referido a las razones por las que puede no hacerlo).

Hasta ahora el Tribunal Constitucional no había reconocido este supuesto. El paso lo ha dado en la reciente STC 232/2015, de 5 de noviembre, una resolución que merece un comentario específico.

Interinos, sexenios y primacía

Acabamos de señalar que vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), en su dimensión relativa al derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, las resoluciones judiciales que (i) aplican al caso normas de Derecho interno declaradas opuestas al Derecho de la Unión Europea en un pronunciamiento prejudicial del Tribunal de Justicia, si (ii) la obligación de inaplicación de la norma interna resulta de esa resolución con el mismo grado de evidencia que el propio de las sentencias estimatoria de recursos de incumplimiento.

La reciente STC 232/2015, de 5 de noviembre, se adentra por vez primera en esta vía, anulando la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 7 de diciembre de 2012. La resolución impugnada en amparo confirmaba la denegación a un profesor interino de los sexenios que había solicitado porque la disposición administrativa que regula el complemento los reserva a los funcionarios de carrera. La Sala sostenía que la disposición interna no infringía la cláusula 4.1 del Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, incorporado a la Directiva 1999/70/CE, y cuyo tenor es el siguiente:

“Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas”.

La Sala entendía que la Directiva podía interpretarse en el sentido de que admitía la aplicación de la disposición interna, ya que

“existen ‘razones objetivas’ que justifican, de conformidad con lo establecido en la citada Directiva, el trato diferente dispensado al recurrente, profesor interino, respecto a los profesores que son funcionarios de carrera”.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional constata que el Tribunal de Justicia ya se había pronunciado acerca de la interpretación correcta de la Directiva en el marco de cuestiones prejudiciales planteadas por jueces españoles con ocasión de reclamaciones del todo idénticas a la subyacente a ese amparo. En particular, en el Auto de 9 de febrero de 2012, As. C?556/11, Lorenzo Martínez, el Tribunal de Justicia había sostenido que la Directiva:

“debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que reserva, sin ninguna justificación por razones objetivas, el derecho a percibir el complemento retributivo por formación permanente únicamente a los profesores funcionarios de carrera, excluyendo a los profesores funcionarios interinos, cuando, en relación con la percepción de dicho complemento, ambas categorías de trabajadores se hallan en situaciones comparables”.

El Tribunal de Justicia, por tanto, había confirmado ya la contradicción de la norma interna con la Directiva por razón de su inaplicación a los interinos. Y lo había hecho, además, de tal manera que la única consecuencia que podía derivarse de ello era la obligación de los jueces españoles de inaplicar esa exclusión. Al no hacer tal cosa, la sentencia recurrida:

“(i) infringió el citado principio de primacía; (ii) incurrió, por ello, en una ‘selección irrazonable y arbitraria de una norma aplicada al proceso’; (iii) y, consiguientemente, vulneró, de este modo, el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 CE) […]” (STC 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 6).

De este modo, el Tribunal Constitucional extiende a las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en el marco de cuestiones prejudiciales el criterio construido para sus propias sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de la Ley (por ejemplo, STC 119/2012, de 4 de junio) y que ya había aplicado a las sentencias estimatorias de recursos de incumplimiento (STC 145/2012, de 2 de junio). El asunto requiere dos observaciones adicionales acerca del comportamiento de esta infracción del derecho a una resolución fundada en Derecho.

En primer lugar, lo determinante para apreciar la lesión del art. 24.1 CE no es la defectuosa motivación de la sentencia sino la aplicación al caso de una norma que, con toda evidencia, ha devenido inaplicable tras la resolución del Tribunal de Justicia. En cuanto a lo primero, la sentencia anulada no contiene una decisión puramente voluntarista (arbitrariedad), ni contiene una quiebra lógica de tal magnitud que impida considerarla motivada (irrazonabilidad), ni padece un error fáctico apreciable icto oculi. La sentencia de la Sala no comete ninguno de esos tres vicios, especialmente el primero, a pesar de que el Tribunal Constitucional utiliza la expresión “selección arbitraria de la norma aplicable”. El problema no es de motivación (de hecho, el criterio de la Sala es muy razonable), sino de autoridad (ese criterio era incompatible con una resolución del Tribunal de Justicia). Por eso convendría aplicar aquí de manera consistente la referencia al derecho a una resolución fundada en Derecho, en lugar de la confusa “selección arbitraria de la norma aplicable”. Y por eso también es cuestionable algún obiter dictum que parece localizar la fundamentación del Tribunal Constitucional en el terreno de la motivación de la resolución impugnada, como la observación de que la jurisprudencia de Luxemburgo fue aportada al proceso y no fue valorada por la Sala.

En segundo lugar, el origen de la lesión del art. 24.1 CE tampoco se encuentra en la sola vulneración del principio de primacía. Si así fuera la doctrina de la sentencia sería inconsistente y peligrosa. Sería incoherente, en efecto, porque contradice lo que el Tribunal sostiene enfáticamente al comienzo de su fundamentación jurídica:

“ni el fenómeno de la integración europea, ni el art. 93 CE a través del que ésta se instrumenta, ni el principio de primacía del derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos, han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, “de rango y fuerza constitucionales” (STC 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 4).

Además de incoherente, sería muy discutible desde el punto de vista de la función constitucional que corresponde al Tribunal, que no es velar por la correcta aplicación del Derecho de la Unión Europea por parte de los órganos judiciales, sino, en lo que ahora interesa, proteger los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Toda resolución judicial contraria al principio de primacía es jurídicamente incorrecta, pero no toda vulnera derechos fundamentales.

Creo, sin embargo, que no es esta la doctrina sentada por la sentencia. La lesión del principio de primacía se produce inevitablemente en casos como el que resuelve, pero de su fundamentación jurídica no se puede deducir que cualquier infracción del citado criterio determine la lesión del derecho a una resolución fundada en Derecho. Ésta sólo se producirá cuando la contradicción intersistemática y, con ella, la obligación de inaplicar (esta sí derivada del principio de primacía en supuestos de conflicto) haya sido apreciada con toda evidencia por el Tribunal de Justicia. La sentencia no escatima al destacar la relevancia de este elemento a la hora de caracterizar la vulneración del derecho a una resolución fundada en Derecho, al que atribuye “una importancia capital” (FJ 6). En definitiva, esta doctrina constitucional sirve sólo mediatamente a la tutela del principio de primacía. Su efecto inmediato es más bien fortalecer la posición institucional del Tribunal de Justicia al extender a algunas de sus resoluciones el tratamiento que el Tribunal Constitucional dispensa a sus propias sentencias.