Por David Soto

 

Introducción

 

El reconocimiento mutuo de resoluciones sobre medidas alternativas a la libertad vigilada (regulado en el título V de la Ley 23/2014 de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea) permite la ejecución en Estados miembros de la UE de medidas cautelares penales de tipo personal dictadas por tribunales españoles, así como su transmisión desde dichos Estados a España para su ejecución por los tribunales españoles.

La finalidad de este mecanismo es doble, según la exposición de motivos de la Ley 23/2014 y de la Decisión Marco 2009/829/JAI que transpone. Por un lado, trata de evitar que las personas investigadas en un proceso penal se vean extraídas de su entorno como consecuencia de la instrucción de un ilícito penal, lo que tendría lugar, por ejemplo, cuando una persona con residencia en un Estado miembro de la UE cometiese un ilícito en España y se viese obligada a permanecer en ese territorio mientras tanto no recae sentencia definitiva. Por otro lado, se trata de evitar que haya que recurrir a mecanismos como la prisión provisional para asegurar la presencia del investigado en el juicio, aplicando en su lugar mecanismos menos restrictivos de los derechos fundamentales, cuya ejecución pueda ser supervisada en su lugar de residencia fuera de territorio español, siempre y cuando el propio investigado así lo consienta (art. 112.1.b de la Ley 23/2014). Debe tenerse en cuenta que, con el objetivo de indicar a los órganos judiciales cómo evaluar el riesgo de fuga de la persona procesada, el art. 503.1.3º.a LECrim atiende, entre otros factores, a la situación familiar y laboral del procesado, lo que en la práctica remite a una valoración de lo que la jurisprudencia española acostumbra a sintetizar en el concepto de “arraigo”. Esta práctica es común a todos los Estados miembros de la UE, ya que la doctrina sólidamente establecida por el TEDH desde 1968 en su sentencia Neumeister c. Austria obliga a tener en cuenta este tipo de factores extrajurídicos a la hora de decidir acerca de la prisión provisional.

En resumen, lo que se intenta con este mecanismo es permitir a las autoridades judiciales ordenar medidas cautelares menos restrictivas de los derechos de los investigados, favoreciendo medidas propias del régimen que en Derecho procesal español se conoce como “libertad provisional”. Pero también se intenta impedir que se produzcan vulneraciones del derecho a la igualdad en el tratamiento de las personas penalmente investigadas en función de su lugar de residencia o arraigo, ya que si se tiene en cuenta la redacción del art. 503 LECrim y su interpretación jurisprudencial, la probabilidad de sufrir prisión provisional es más alta para las personas no residentes en España que para aquéllas que tienen arraigo familiar o laboral en el país. Al tratarse de un mecanismo pensado para proteger los derechos fundamentales a la libertad y a la igualdad, se hace necesario evaluar empíricamente su aplicación por los tribunales españoles, con el objetivo de indagar acerca de su efectividad, para lo cual resultará de gran ayuda el análisis de la estadística judicial. En este sentido y a modo preliminar, es de gran importancia atender a la calidad, tipología y disponibilidad de los datos recogidos por las distintas autoridades, como ha apuntado NEIRA-PENA en una publicación reciente.

En cuanto a los sujetos que llevan a cabo la recopilación de datos, la Ley 23/2014 establece específicamente el deber de los jueces y magistrados españoles intervinientes de contabilizar los instrumentos de reconocimiento mutuo transmitidos o ejecutados (art. 6.1), lo que diverge de lo previsto en la LOPJ (art. 461.1), donde se recoge que la estadística judicial es responsabilidad de los Letrados de la Administración de Justicia. Así mismo, se establece el deber de la Fiscalía General del Estado (art. 6.2, Ley 23/2014) de llevar a cabo también funciones de recolección de datos estadísticos, en aquellos instrumentos emitidos o ejecutados por el Ministerio Fiscal, lo que cobra relevancia tras la reciente atribución a los fiscales de la ejecución de la importante Orden Europea de Investigación.

En cuanto a los objetivos de la estadística judicial, la propia LOPJ recoge que son cuatro: permitir el ejercicio de la política legislativa en materia de justicia, hacer posible la modernización de la organización judicial, planificar los recursos humanos y materiales al servicio de la Administración de Justicia y, finalmente, facilitar la inspección de los juzgados y tribunales. Con todo, y como punto positivo del sistema de estadística judicial español, cabe destacar que la LOPJ dispone el pleno acceso público a los datos recopilados por el Poder Judicial, lo que en la práctica se lleva a cabo eficazmente. En este punto, el sistema de estadística judicial española se separa de otros en que los datos estadísticos judiciales no son públicos. Por ello, se puede interpretar que el espíritu de la norma trasciende fines meramente organizacionales para abarcar también una función de control público de la Administración de Justicia, acorde con el derecho fundamental de la ciudadanía a la participación en los asuntos públicos (art. 23 CE), pero también con la Carta de los derechos de los ciudadanos ante la Justicia, que recoge el derecho de los ciudadanos a recibir información actualizada y transparente acerca del funcionamiento de los juzgados y tribunales (apartados 1 y 2). Ya se aborde tal administración desde la perspectiva que la concibe como un servicio público, ya se haga desde la perspectiva que lo entiende como un poder público, la ciudadanía tiene el derecho de exigir a los responsables judiciales el ejercicio eficaz de sus funciones, para lo cual es necesario contar con información acerca del desempeño de las mismas, lo que se consigue con la publicidad de los datos estadísticos judiciales.

 

¿Con qué frecuencia se aplica este tipo de instrumentos por las autoridades españolas?

 

La aplicación de este instrumento en España es muy escasa. Según los últimos datos disponibles, teniendo en cuenta un período que abarque desde el año 2015 a 2018, dicho instrumento se ejecutó un total de 3 veces en España, mientras que, en el mismo período, fue transmitido por autoridades españolas a otros Estados miembros un total de 8 veces. Se podría pensar que una aplicación tan escasa se debe a un desconocimiento o desidia por parte de los distintos profesionales judiciales hacia el mecanismo de reconocimiento mutuo dentro de la UE o, incluso, a la escasez de procesos penales con elementos transnacionales en los juzgados españoles. Sin embargo, ambas hipótesis han de desecharse a la luz de la frecuencia de aplicación de otros instrumentos, como la Orden Europea de Detención y Entrega. Así, si en 2018 se transmitió una única resolución de medida alternativa a la prisión provisional –mientras que ninguna fue ejecutada-, pero en el mismo período, fueron emitidas por las autoridades españolas un total de 477 OEDEs, mientras que 1271 fueron ejecutadas en España. Incluso, ya fuera del ámbito de las medidas cautelares, y dentro del de la ejecución penitenciaria, en 2018 se emitieron un total de 157 resoluciones solicitando el reconocimiento de penas o medidas privativas de libertad, mientras que 231 fueron ejecutadas. Se trata de un número mucho menor que en el caso de las OEDEs, pero aun así, su aplicación en los juzgados y tribunales españoles es considerable.

Ese desfase en la aplicación de diferentes instrumentos parece indicar una falta de sensibilidad hacia los objetivos de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo a las resoluciones que imponen medidas alternativas a la prisión provisional, que, según se explicó al principio de la nota, se concretan en garantizar los derechos fundamentales de los investigados a la igualdad y la libertad en el ámbito del proceso penal. Este hecho parece contrastar con el interés mostrado por las autoridades judiciales en pro de la eficacia del proceso penal, en el sentido de garantizar el ejercicio exitoso de las acciones penales. Pero también, y esto resulta más llamativo, contrasta con el interés mostrado por tales autoridades a la hora de permitir la ejecución de las penas en el Estado de origen de los condenados. Se considera que resulta llamativo porque la finalidad de este último instrumento ya no es tanto un afán por la eficacia del proceso penal, sino más bien garantizar la efectiva reinserción social de las personas condenadas, lo que se conseguiría al permitir la ejecución de las penas en un ambiente que les resulta más familiar.

 

¿Qué pasa en otros Estados de la UE?

 

Lo mismo. Sirvan de ejemplo los datos aportados por las autoridades rumanas e italianas (cedidos con fines de investigación). Entre 2016 y 2019, en Italia se han tramitado un total de 9 resoluciones de reconocimiento mutuo de medidas alternativas a la prisión provisional (lamentablemente, no ha sido posible obtener los datos desagregados entre emisiones y ejecuciones), mientras que para el período 2016-2018, en Rumanía se ejecutaron 11 y se emitieron 3. Un análisis comparativo recogido en el informe del Secretariado de la Red Judicial Europea relativo al período 2017-2018 muestra una escasa aplicación del instrumento de la DM 2009/829/JAI es generalizada en todos los Estados miembros, siendo inexistente en varios de ellos, como Bélgica, Suecia o Austria, si bien existiendo una mayor sensibilidad hacia dicho instrumento en otros, como Alemania, Eslovaquia, Portugal o Hungría. Una vez reflejada esta realidad común, cabría preguntarse acerca de las razones que explican esta actitud.

Como explicaciones se han dado las siguientes: la falta de conocimiento del instrumento por los operadores jurídicos, en parte debido al escaso interés de las autoridades administrativas y ejecutivas en transponerlo de forma expeditiva, diseñar un procedimiento sencillo y darlo a conocer; o la apuesta por la eficacia del proceso penal, debido a factores como una preocupación por la persecución de la criminalidad internacional o de ciertas tipologías delictivas que ocasionan alarma social, lo que habría provocado que se hayan destinado los recursos de las Administración de Justicia penal a funciones de persecución de los delitos, en detrimento de otras, como la ejecución penal; o, en fin, el diseño competencial del instrumento, que ha evitado el establecimiento de autoridades centralizadas especializadas para su aplicación, decantándose por atribuir su ejecución y solicitud a los titulares de los juzgados de instrucción, que además son aquellos que presentan una de las mayores carga de trabajo a día de hoy en el sistema judicial español. Sea como fuere, establecer la validez de estas causas requiere de un análisis en profundidad, con la aplicación de otros métodos de investigación empíricos, lo que escapa de la intención de esta nota.

 

¿Cabría esperar una mayor aplicación del instrumento en España?

 

Es difícil de responder. Parecería razonable analizar los datos acerca de población penitenciaria preventiva española con residencia o nacionalidad de otro Estado miembro de la UE que desearía permanecer en dicho Estado durante la instrucción del proceso. Sería también necesario conocer qué porcentaje de dicha población podría disfrutar de medidas de libertad provisional si estuviese en el Estado donde tiene arraigo y no en España, lo que depende en último término de la interpretación de la legislación sobre prisión provisional que realicen los jueces españoles y extranjeros. Ninguno de estos datos se hallan recogidos por ninguna administración pública, pero sí está disponible información relativa a la población penitenciaria preventiva y a la población penitenciaria con nacionalidad de otro Estado miembro.

En este sentido, si se toman los datos relativos al 2016 (similares a los de los años contiguos a este), sabemos que en las prisiones españolas había un total de 4001 reclusos con nacionalidad de otro Estado miembro de la UE, lo que representaba un 7.26% de la población penitenciaria total. Por otro lado, el porcentaje de presas y presos preventivos era de un 13.42% en total (siendo todos los años ligeramente mayor el porcentaje de presas preventivas). Para el probable caso de que el porcentaje de población reclusa preventiva se mantuviese para la subpoblación de reclusas y reclusos con nacionalidad de otro Estado miembro de la UE (según unos datos oficiales de 2006, en ese momento la población comunitaria en prisión preventiva era tres puntos mayor a la población comunitaria con condena firme), entonces, se podría estimar que en 2016 había en las cárceles españolas alrededor de 537 reclusas y reclusos preventivos provenientes de tales Estados. Sin embargo, en ese período se emitieron tan sólo 3 instrumentos de reconocimiento mutuo de medidas alternativas a la prisión provisional, lo que arrojaría un dato de cerca del 0.56% de beneficiados de la medida.

No obstante, sería descabellado pensar que se podrían haber emitido 537 instrumentos de los indicados ya que es imposible determinar con exactitud en cuántos de esos casos, en vez de dictar prisión provisional, se habría emitido una resolución de libertad provisional en el segundo Estado miembro para lo que habría que conocer la gravedad del delito, las circunstancias personales de los investigados penalmente, su nivel económico, su estatus social o sus relaciones familiares. Además, los datos relativos a prisión provisional no están desagregados entre aquellos casos en que existe una condena previa que está siendo ejecutada y aquéllos en que no. Por ello, es posible que la subpoblación susceptible de quedar en libertad provisional sea sensiblemente menor al 13.42% del total de la población penitenciaria, lo que seguramente afectaría también a la subpoblación penitenciaria con nacionalidad de otro Estado miembro de la UE. Con todo, cabría una aplicación mucho más amplia del instrumento en España.

 

Conclusión

 

La aplicación del instrumento estudiado es baja en España, al igual que en la mayoría de los Estados miembros de la UE, aunque no en todos. Su aplicación efectiva podría ser mayor, por lo menos en España. Si se tienen en cuenta las graves consecuencias de la prisión provisional, como el estigma social ocasionado a una persona que aún goza de la presunción de inocencia, la repentina y drástica separación de la persona afectada de su entorno familiar, laboral y social o la pérdida patrimonial que comporta para la persona afectada, se entiende que el Tribunal Constitucional tenga como doctrina consolidada que la prisión provisional debe ser adoptada solo cuando sea estrictamente necesario y con carácter subsidiario, provisional y proporcionado a los fines constitucionales que la legitiman (por todas, STC 128/1995, FJ 3º). Ahora bien, es necesario entender que la ruptura con el entorno y los perjuicios patrimoniales son mucho mayores cuando las personas en prisión provisional no tienen arraigo en España. El probable desconocimiento del idioma y de la cultura jurídica del país pueden exacerbar el padecimiento de las personas afectadas. Todo ello hace necesario mejorar la aplicación de esta medida en el sistema penal español.

Foto: Alfonso Vila Francés

Esta entrada forma parte del  trabajo  realizado por el autor en  el  marco  de  la  Action  Grant  Trust  and Social  Rehabilitation  in  Action  –  Trust  and  Action  –  Grant  Agreement  800829,  financiada por el Programa Justicia de la UE 2014-2020.