Por José María Rodríguez de Santiago

En general

El sistema jurídico funciona como <<un círculo de reciprocidad hermenéutica>> que corre entre la unidad del todo y sus singulares elementos. La idea de sistema permite formular afirmaciones gráficas como la de que cuando se aplica una norma se aplica todo el ordenamiento jurídico; o, desde una perspectiva temporal, que el órgano competente para aplicar un precepto ha de partir de la base de que todas las normas vigentes del ordenamiento han sido dictadas el mismo día en que aquel tiene que decidir conforme a ellas (Wank).

En las explicaciones metodológicas tradicionales, la idea de sistema remite al orden y a la unidad. El orden se refiere a una coherencia interna racionalmente verificable y la unidad a que las múltiples partes individuales han de poder reconducirse a unos pocos principios básicos directivos. En el ámbito de la metodología jurídica académica se entiende por sistema el resultado de la tarea intelectual de reconstruir el Derecho vigente con la intención de evitar, en la medida de lo posible, las contradicciones y de alcanzar una simplificación axiomática. <<La ciencia jurídica es sistemática o no es>> (Wolff). Sin el sistema, el jurista sería presa de la perplejidad ya en el primer paso de encontrar la norma aplicable a un caso entre una maraña de páginas de los periódicos oficiales que dan publicidad a las leyes y reglamentos, y de tomos de recopilaciones jurisprudenciales.

Se habla, en primer término, de un sistema externo, que ordena formalmente la materia de forma tan omnicomprensiva y clara como sea posible. El sistema externo se vale, de forma característica, de conceptos formales (predominantemente) lógicos como norma (creación de Derecho), acto (aplicación del Derecho), acto (unilateral) y contrato (bilateral), validez y eficacia, etc. El sistema interno, por su parte, impone su orden a través de principios y valores con un contenido material. Esos conceptos formales se fijan por medio de una definición, de forma tal que una situación real concreta es subsumible bajo cada una de aquellos siempre que y sólo cuando se den en la situación mencionada todas las notas distintivas de la correspondiente definición.

El sistema interno explica la conexión de la multitud de las reglas jurídicas por referencia a principios o valores que presiden y ordenan la variedad de las regulaciones particulares, y muestra que el ordenamiento es un todo, no solo ordenado lógicamente desde fuera, sino también armónico desde la perspectiva material interna, sin lagunas y sin contradicciones valorativas. Este sistema es, en definitiva, un orden axiológico y teleológico de criterios valorativos directivos, valores y principios materiales que constituyen la fuente de la unidad interna del ordenamiento y que actúa como centro en torno al cual se sitúan las partes del todo. Mientras que el sistema externo facilita una perspectiva general desde arriba, el sistema interno concede comprensión desde dentro.

A mitad de camino entre la metodología académica (de los juristas teóricos que trabajan en la construcción del sistema) y la metodología aplicativa (de quienes han de aplicar la norma) se sitúa la dogmática entendida como el conjunto de conceptos jurídicos y contextos valorativos que se desarrollan sobre la base del dato del Derecho positivo, que funciona como punto de partida, aunque sea relativamente independiente del específico contenido de concretos preceptos de este. Es, fundamentalmente, la interpretación sistemática el lugar donde la dogmática actúa como bisagra de la metodología de los profesores y la de los órganos administrativos y judiciales.

Un ejemplo: el pago del justiprecio de la expropiación por la Administración cuando el beneficiario privado de la expropiación deviene insolvente

“Imaginemos que una empresa privada adopta la iniciativa de implantar una determinada infraestructura y de acompañarla, además, de la instalación de un complejo turístico y de ocio de grandes dimensiones. En España, es posible que la Administración competente no solo autorice la implantación de un proyecto de este tipo, sino que lo califique también de interés social, reconociéndole el privilegio de la expropiación forzosa, por añadidura con carácter urgente, para su ejecución, atribuyendo a su promotor la condición de beneficiario… Supóngase ahora que, una vez tramitadas las expropiaciones en cuestión, los antiguos propietarios ven cómo sus terrenos pasan a manos de una sociedad privada que ejecuta sólo parcialmente el proyecto originario, además de constatarse, poco tiempo después, que tal proyecto no satisface, materialmente, ningún interés social. Para empeorar la situación, la empresa beneficiaria cae en situación de insolvencia… antes de haber satisfecho la totalidad de los justiprecios adeudados a los antiguos propietarios”

Este ejemplo, extraído de la tesis de Dolores Utrilla puede aportarse de entre la bibliografía reciente sobre la expropiación forzosa (Utrilla). Sobre la posición jurídica del beneficiario privado de la expropiación son muchas más las preguntas que quedan sin respuesta en la regulación de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento que las cuestiones que cuentan con una regulación expresa. Más relevante todavía puede ser caer en la cuenta de la importancia de las cuestiones que carecen de previsión normativa directa. Basta con mencionar una que se refiere a casos antes difícilmente imaginables, pero que se han hecho realidad en años de crisis económicas: ¿qué pasa con la expropiación ya realizada cuando el beneficiario privado (ej., el concesionario de una autopista de peaje) deviene insolvente antes del pago del justiprecio? Si ha de pagar la Administración ¿lo hace en concepto de responsabilidad patrimonial o como deudora subsidiaria? 

La identificación de un acto administrativo (el acuerdo de necesidad de ocupación) al que pueden reconducirse los distintos efectos característicos de la expropiación forzosa permite valerse de la dogmática relativa al procedimiento y al acto administrativo para resolver eficazmente muchas cuestiones referidas a la validez y a la eficacia de la expropiación y a la exposición del beneficiario antes, durante y después del procedimiento expropiatorio.

Si, en concreto, la decisión que debe adoptar la Administración es la relativa a cómo actuar cuando el beneficiario incumple su deber de afectar los bienes a la causa que justificó la expropiación, esa forma de construcción sistemática de la norma de conducta llevará al órgano administrativo a considerar el gravamen de afectación en la generalidad de los casos, como un modo iuris del acto expropiatorio, que puede fundamentar la imposición forzosa de ese deber al beneficiario por la Administración y, en algunos casos, la revocación de la expropiación, pero no para devolver el bien al expropiado, sino para buscar a un sujeto que esté dispuesto a realizar la causa expropiandi.

Aquí se descubren los positivos efectos sistemáticos de un correcto acceso dogmático. La dogmática del acto y el procedimiento administrativo integra la doble función de ambos de articular la garantía de los derechos e intereses del ciudadano y de servir, también, a los intereses públicos. Para garantizar el interés público contenido en la causa expropiandi es mejor la solución que acaba de exponerse que la regulación del derecho de reversión (arts. 54 y 55 LEF). El derecho de reversión constituye una deficiente garantía del cumplimiento del gravamen de afectación que pesa sobre el beneficiario, aunque solo fuera porque está configurado como un derecho subjetivo del antiguo propietario o de sus causahabientes que pueden ejercerlo o no y, porque su consecuencia es, precisamente, que la cosa volverá a la propiedad del expropiado, pero no se afectará al fin de interés público (causa de interés social) que justificó la expropiación.

La interpretación conforme

La idea de la unidad del Derecho y del sistema están también en la base de todos los mandatos de <<interpretación conforme>> tales como la interpretación de la Ley conforme con la Constitución, la interpretación del Derecho nacional conforme al Derecho de la Unión Europea etcétera. Cualquier norma, en la medida en que lo permita su texto, debe ser interpretada de una forma que la haga compatible con las normas dotadas de supremacía jerárquica o de primacía aplicativa. Si el texto de una ley española, por ejemplo, no permite ninguna interpretación conforme con la Constitución, la consecuencia jurídica (si la ley no es preconstitucional) es su invalidez (nulidad). Si el texto de una ley española no permite ninguna interpretación conforme con el Derecho de la Unión Europea, la ley es desplazada y debe inaplicarse. De manera que si el margen semántico del texto de la norma permite alguna forma de interpretación que evite la contrariedad con respecto a la norma dotada de supremacía jerárquica o primacía aplicativa, esa interpretación conforme es un imperativo lógico de la idea de unidad y sistema.

Si hablamos de una norma española con rango de ley, el principio constitucional democrático legitima a esa norma con una pretensión de vigencia que debe ser optimizada. La interpretación conforme a la Constitución y al Derecho Europeo de una ley española posiblemente contraria a aquella o a este permite optimizar la pretensión de vigencia derivada del principio democrático, al mismo tiempo que se respeta la superior pretensión de vigencia de la Constitución, por una parte, o del Derecho de la Unión, por otro. Que es la idea de la unidad del Derecho y la ausencia de contradicción en el sistema lo que está detrás de estos mandatos parece obvio.

La construcción de la norma de conducta que ha de aplicarse

En todos estos supuestos de interpretación conforme el criterio adicional que el órgano administrativo ha de añadir al texto normativo en su proceso de construcción de la norma de conducta consistirá en uno que excluya del margen de indeterminación semántica de la norma la parte de este que sea incompatible con los imperativos de la norma de referencia (Constitución, Derecho Europeo, etc.) y haga aplicable del precepto interpretado sólo la parte compatible.


El texto de esta entrada está sacado del libro del autor Metodología del Derecho Administrativo, Madrid 2016

La imagen es La Creación, El Bosco, Museo del Prado