Por Jesús Alfaro Águila-Real

                                       “No deberíamos construir grandes estructuras que una leve brisa pueda derribar”

Tim Babb

El inesperado resultado del referéndum sobre la salida del Reino Unido de la Unión Europea

ha generado toda clase de explicaciones que tratan de racionalizar una decisión popular que, a la mayoría, – quizá – nos parece absurda. Al menos, les parece absurda a todos los expertos que han analizado la cuestión.

Turchin, por ejemplo, cree que es un signo de la caída del imperio europeo y producto de una traición de las élites que han impuesto políticas neoliberales a los ciudadanos europeos. Coincide, en su análisis, con los de Podemos que atribuyen el resultado a que Europa no es suficientemente social. Otros dicen que los habitantes de pequeñas ciudades inglesas votaron como una forma de protestar por haber sido dejados a su suerte en la globalización. En fin, hay quien apela al famoso “déficit democrático” de la Unión. Esta última me resulta la explicación más odiosa. Como he sugerido en otra entrada, la UE es una asociación de Estados. Los Estados intensifican la cooperación entre ellos utilizando las herramientas del Derecho Internacional Público, esto es, los Tratados Internacionales. Los tratados los celebran los gobiernos de cada país y, de acuerdo con el Derecho nacional, normalmente, los ratifican los parlamentos nacionales. Conforme aumenta la confianza entre los miembros, la Unión Europea avanza no solo en las materias que se deciden de común acuerdo para toda Europa, sino en el procedimiento para aprobar las reglas correspondientes.

La Unión Europea es, sobre todo, un “superlegislador”

Y el procedimiento legislativo en Europa está controlado por los gobiernos nacionales, no por los Estados nacionales. Por los gobiernos nacionales. La Comisión Europea es la burocracia creada para asistir técnicamente a los gobiernos nacionales en la producción normativa. De manera que cada nueva regulación europea deja de ser un tratado internacional entre todos los países miembro y pasa a ser un acuerdo entre los gobiernos de los países miembro. Los parlamentos nacionales desaparecen de la escena. No ratifican cada Directiva o cada Reglamento que se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea. Sólo aprueban – en su caso incluyendo un referéndum popular – las reformas de los tratados, que son las normas que establecen las reglas conforme a las cuales se producirá el “Derecho secundario”.

En este procedimiento legislativo reside el déficit democrático de la Unión Europea: que los parlamentos nacionales no intervienen en la aprobación de las Directivas y Reglamentos. Pero no porque “unelected officials” sustituyan a los pueblos europeos o a sus representantes, sino porque los gobiernos nacionales – y sus parlamentos nacionales cuando ratifican los Tratados – han considerado que no pueden sostenerse elevados niveles de cooperación si cada regulación europea tuviera que ser aprobada por todos los parlamentos nacionales. Esto se da de tortas con la idea de que la soberanía nacional reside en el Parlamento nacional. Los parlamentos nacionales han cedido soberanía, no a la Unión Europea, sino ¡a sus gobiernos!

Como un procedimiento legislativo que previera la aprobación por todos los parlamentos nacionales de cada Directiva o Reglamento sería muy poco eficiente, las reformas de los Tratados han ido en la dirección de crear un Parlamento europeo y aumentar sus competencias legislativas a costa, naturalmente, no de los parlamentos nacionales, sino del Consejo, esto es, del verdadero órgano legislativo de la Unión del que forman parte representantes (ministros) de los gobiernos de los Estados miembro (v. arts. 15 ss TUE). Dejamos al margen ahora la intervención del Parlamento europeo.

Así ha sido posible que Europa haya avanzado rápidamente en la creación de un mercado único y en la adopción de legislaciones europeas en aquellas materias en las que los Estados consideraban que era mejor tener una legislación aplicable en toda Europa a que las legislaciones nacionales compitieran entre sí. Ese proceso ha sido complejo y se han cometido muchos errores. Pero como la base era una buena idea (eliminemos las barreras que impiden que los europeos intercambien entre sí; se desplacen para vivir, trabajar o descansar en cualquier otro lugar de Europa), los errores más graves se han evitado (armonizar la legislación en cualquier materia) y los beneficios de la cooperación se han obtenido en buena medida vía armonización negativa.

Pero, no debe olvidarse que la Unión Europea deja de ser una mera organización internacional cuyas reglas son el contenido de Tratados Internacionales para convertirse en ¿un Estado posmoderno? o en ¿un imperio como piensa Turchin? porque su sistema de producción de normas es distinto, tanto del sistema de producción de normas internacionales (a base de Tratados) como del sistema de producción de normas de las naciones-Estado (a base de leyes aprobadas por parlamentos elegidos por los ciudadanos).

La UE produce leyes aprobadas por representantes de los representantes de los representantes de los ciudadanos

Son los representantes – ministros – de los representantes – gobiernos – de los representantes – parlamentos – de los ciudadanos europeos los que aprueban las Directivas y los Reglamentos. Y, dado que sería poco eficiente – como decimos – exigir la ratificación parlamentaria de cada parlamento nacional para cada acto legislativo de la Unión, los europeos ensayaron la vía de crear

un parlamento europeo,

esto es, trataron de imitar a los Estados-nación a mayor escala. Las últimas reformas de los Tratados han fortalecido las competencias legislativas del Parlamento Europeo (v., art. 14 TUE). Gran error. El reforzamiento del Parlamento europeo y su elección directa por los ciudadanos de toda Europa no ha logrado que los ciudadanos piensen que las leyes europeas son leyes aprobadas por sus representantes porque el parlamento europeo no es elegido por el “pueblo europeo” sino por los pueblos europeos. Haber considerado toda la Unión como una única circunscripción electoral y haber obligado a los partidos políticos a presentar listas que incluyeran candidatos de todos los países europeos; haber celebrado las elecciones el mismo día en toda Europa y haber proclamado vencedor a un determinado partido europeo habría generado una dinámica imprevisible que podría – esa sí – acabar con la Unión Europea. Unos representantes elegidos de esa manera habrían reclamado su supremacía frente a los gobiernos nacionales y a los representantes de los Estados. Habrían exigido monopolizar el poder legislativo y se generaría una revolución constitucional. Los Estados nacionales perderían cualquier control sobre la evolución hacia “una unión cada vez más estrecha” en Europa. Ningún europeista sensato habría dado un paso en el vacío de semejante calibre temeroso de las consecuencias.

Un paso semejante sí que podría haber acabado con la Unión Europea

porque las naciones europeas no están dispuestas a entregar su soberanía y un parlamento verdaderamente europeo habría generado la dinámica conducente a los Estados Unidos de Europa.

De manera que se dio un pequeño paso… en la dirección incorrecta si lo que se pretendía era eliminar el déficit democrático. Pero, como siempre, los pequeños pasos difícilmente generan consecuencias desastrosas. A cambio de no resolver el déficit democrático y de incrementar la complejidad en la adopción de nuevas normas y de gastar mucho más dinero (el presupuesto del Parlamento Europeo es de 1.500 millones de euros al año) se aplacaron las voces sobre el déficit democrático. No es una magna victoria, precisamente.

Se deduce de cuanto se ha expuesto hasta aquí que no sería una buena idea convertir el Parlamento europeo en la sede del poder legislativo europeo emanado del pueblo europeo. No hay un pueblo europeo que sea soberano (léase el art. 2 de la Constitución española: “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado” incluido el poder legislativo) y, por lo tanto, no puede haber un parlamento europeo que tenga las funciones que, a las Cortes, le atribuye el art. 66 de la Constitución: representar al pueblo español y ejercer la potestad legislativa del Estado. Y se deduce también que las reformas dirigidas a imprimir en los Tratados los principios de atribución de competencias, subsidiariedad y proporcionalidad (arts. 4 y ss TUE) constituyen una falsa solución que ha exigido la “Europa de geometría variable”, esto es, implementar mecanismos de “cooperación reforzada” (art. 20 ss TUE).

No hay que atar las manos de la Unión Europea. Hay que atar las manos de los gobiernos nacionales.

El Brexit ejemplifica perfectamente por qué la Unión Europea no es un superestado. El Reino Unido – y Noruega, y Grecia – deciden libremente si quieren pertenecer a él. Cataluña no puede decidir si quiere seguir perteneciendo a España. Sólo los Estados-nación tienen derecho de autodeterminación. Y la Unión Europea – el pueblo europeo – no tiene derecho de autodeterminación. Este sigue residiendo en los Estados nación que la conforman.

Pero la Unión Europea es algo más que una organización internacional, precisamente, porque es un superlegislador que se ha apropiado de parte de la competencia legislativa de los Estados-nación y, en consecuencia, ha contribuido a trasladar poder desde el legislativo – desde los parlamentos – a los ejecutivos – los gobiernos nacionales –. Si los gobiernos nacionales dirigen la política exterior, es sencillo que los gobiernos nacionales se apoderen de ese “nuevo” legislador que es la Unión Europea.

¿Y el futuro?

Europa es, sobre todo, una Rechtsgemeinschaft, una comunidad jurídica. Toda su arquitectura está basada en procedimientos jurídicos: de elaboración de las normas; de determinación de competencias; de aplicación de las normas y de sanción por su incumplimiento. La solución, pues, ha de ser jurídica que es tanto como decir, “ingenieril” y económica a partes iguales. Y para que la solución sea robusta y no se derrumbe cada vez que cualquier político de cualquier Estado decida que puede resolver un problema interno apelando al diablo europeo, la solución ha de ir en la dirección de incrementar el control de los gobiernos nacionales en su función de representantes de los Estados-nación en el ámbito europeo, en la producción legislativa europea. Carezco de los conocimientos y de la capacidad para hacer propuestas acabadas al respecto. Pero pueden sugerirse dos vías de actuación. Una, en relación con el abandono de la Unión por parte de un Estado y otra, en relación con el papel de los parlamentos nacionales en la producción legislativa europea.

En cuanto a la primera, los Tratados deberían regular el abandono de la Unión Europea de forma más detallada (art. 50 TUE) incluyendo disposiciones sobre la forma en la que los Estados toman tal decisión. Por ejemplo, exigir que, en la Constitución o en una Ley de cada Estado miembro se regule la forma en la que cada “Estado miembro podrá decidir… retirarse de la Unión”. En esa Ley debería preverse qué mayorías reforzadas se exigen para aprobar la salida y establecerse, por ejemplo, un plazo mínimo entre la iniciativa – del gobierno nacional de turno – de abandonar la Unión y su ratificación en referéndum por parte de la población del Estado de que se trate. Si Cameron hubiera promulgado, con anterioridad al referéndum, una Ley sobre el propio referéndum, habría incluido, con seguridad, una exigencia de una mayoría reforzada, un plazo largo para la campaña política correspondiente y previsiones sobre las consecuencias del resultado favorable o desfavorable a la salida. La Unión Europea debería regular la “separación de socios” al modo que lo hacen los estatutos de cualquier sociedad y, naturalmente, cuando los socios son “personas jurídicas”, establecer reglas sobre cómo ha de expresar el socio-persona jurídica su voluntad de separarse.

En cuanto al papel de los parlamentos nacionales en la producción legislativa europea, los Tratados deberían obligar a los Estados a regular internamente la participación del parlamento nacional en el proceso legislativo europeo más allá de la legitimación para verificar si se está cumpliendo con el principio de subsidiariedad. España podría, por ejemplo, incluir en su Constitución o en una Ley Orgánica la obligación del Gobierno de presentar, cada año o bianualmente, su “plan europeo”, esto es, los proyectos de Directivas o Reglamentos que se podrían adoptar por la Unión Europea en ese período (pasan varios años desde que se inician los trabajos hasta que se aprueban) y el Parlamento nacional podría dar instrucciones al Gobierno a modo de Ley de Bases sobre los contenidos fundamentales de tales Directivas o Reglamentos, de forma semejante a las instrucciones que recibe la Comisión Europea cuando negocia un tratado internacional en nombre de la Unión Europea con terceros estados (gracias Garcimartín). Los gobiernos nacionales deberán asegurarse, pues, el apoyo de sus parlamentos cuando negocien las Directivas o los Reglamentos y rendir cuentas, a posteriori. En la actualidad, al menos en el caso de España, las Directivas son auténticos trágala que el Gobierno impone a las Cortes. Bruxella locuta, causa finita.


Foto: JJBosé