Por Nuria Bermejo Gutiérrez

La reforma del Tribunal General ya está en marcha. El 13 de abril de 2016, tuvo lugar la audiencia solemne en la que tomaron posesión de sus cargos y entraron en funciones siete nuevos jueces del Tribunal General y dos jueces del Tribunal de la Función Pública. El nombramiento de estos jueces había sido aprobado por resolución de 23 de marzo de 2016 de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. En lo que al Tribunal General se refiere, se da así cumplimiento a lo dispuesto en el Reglamento (UE, Euratom) 2015/2422, de 16 de diciembre de 2015. Este reglamento modifica el Protocolo nº 3 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y prevé que, a partir del 1 de septiembre de 2019, el Tribunal General pasará a estar integrado por cincuenta y seis miembros. Se hace así uso de lo dispuesto en el artículo 19.2 TUE, según el cual el Tribunal General está compuesto de al menos un juez por Estado miembro, mientras que el Tribunal de Justicia está integrado por un juez por Estado miembro (los Abogados Generales se cuentan aparte).

Estos nuevos jueces han sido asignados a siete de las nueve salas que conforman actualmente el Tribunal General -todas, excepto las salas segunda y tercera-, que, de este modo, pasan a estar integradas por cuatro jueces en lugar de tres. Como se puede observar en el esquema facilitado por el Tribunal General, disponible aquí, los miembros rotan en la sala para conformar la formación de tres jueces [formación a), b) o c)], que es la que, hasta el momento, conoce la mayor parte de los asuntos que llegan a este tribunal. En efecto, conforme al Informe Anual del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en 2015, este tipo de formación examinó el 89,77% de los asuntos planteados ante el Tribunal General (p. 182).

¿Una reforma necesaria?

El Reglamento 2015/2422 explica en sus considerandos el objetivo de la reforma, que es doble. Por una parte, se trata de permitir al Tribunal General hacer frente a una creciente carga de trabajo, ocasionada por el aumento y la diversidad de los actos jurídicos de las instituciones y agencias de la Unión cuya legalidad debe controlar, así como por el volumen y complejidad de los asuntos que llegan hasta este Tribunal, en particular, en materias como la competencia, las ayudas de Estado y la propiedad industrial. Por otra parte, se trata de que las partes obtengan tutela judicial en un tiempo razonable, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Carta de Derecho fundamentales de la Unión europea y en el artículo 6 CEDH. El comunicado de prensa que presenta este Reglamento ilustra la necesidad de la reforma, señalando que el número de asuntos que llega anualmente al Tribunal General ha pasado de algo menos de 600 asuntos antes de 2010 a 912 asuntos en 2014 y que el número de asuntos pendientes, en noviembre de 2015, era de 1270 asuntos.

Para valorar adecuadamente estas cifras, debemos leerlas en su contexto. Si examinamos de cerca los datos publicados en el Informe Anual, éstos ponen de manifiesto tres cosas.

Los asuntos de Derecho de la Competencia

En primer lugar, entre 2011 y 2015 –y, por lo tanto, antes de la ejecución de la reforma-, el número de asuntos llegados al Tribunal General es, ciertamente, creciente. Así, en 2011 llegaron al Tribunal General 722 asuntos, mientras que en 2015 llegaron 831, con un pico histórico en 2014 de 912 asuntos (p. 175). Ahora bien, si en líneas generales, la tendencia es creciente, ésta se convierte en decreciente respecto de un determinado grupo de asuntos, esto es, los asuntos de competencia.

En 2011, llegaron 39 asuntos al Tribunal General, mientras que en 2015 llegaron tan sólo 17 (p. 176). En este escenario de reforma, pocos se han preguntado por qué. Una de las razones hay que buscarla en las ventajas que ofrece, respecto de determinados cárteles, el procedimiento de transacción (settlement) contemplado en el Reglamento 773/2004. Como es sabido, éste permite obtener de la Comisión una decisión acerca de la infracción de manera rápida, no conflictual y que minimiza la información publicada [v. el estudio realizado por M. Barennes, “The role of the settlement procedure and the leniency Program in the European Commission’s fight  against cartels: some considerations in light of the Commission practice during the past five years (2010-2014)”, in EU Competition and State Aid Rules: Public and Private Enforcement, V. Tomljenović et alt. (eds.), Springer-Verlag, Heidelberg, en prensa].

La celeridad del Tribunal General

En segundo lugar, el número total de asuntos pendientes ante el Tribunal General, que tiene en cuenta tanto los que están en trámite, como los que acumulan retraso, muestra una tendencia general decreciente. Siendo rigurosos, del total de los asuntos pendientes habría que descontar los asuntos que están siendo examinados en plazo, para calcular aquéllos que realmente acumulan retraso y constituyen un problema. Pues bien, conforme a los datos agregados de los que disponemos, si en 2011 los asuntos pendientes eran 1308, en 2015, al cierre del año, eran 1267. Pero, lo que es aún más importante, los datos de 2015 muestran que, por primera vez desde 2012, el número de asuntos resueltos por el Tribunal General es mayor (987), que el número de asuntos que llegaron (831) (p. 175).

La duración de los procedimientos

Y, en tercer lugar, en ese periodo 2011-2015, la duración de los procedimientos tramitados ante el Tribunal General tiende a acortarse. Así, los procedimientos en materia de competencia duraron 50,5 meses en 2011 y 47,8 meses en 2015, mientras que los procedimientos en materia de propiedad industrial duraron 20,3 meses en 2011 y 18,1 meses en 2015. Particularmente llamativo es el caso de los procedimientos relativos a ayudas de Estado, que han pasado de durar 32,8 meses en 2011, a 17,4 meses en 2015 (p. 183). Estos datos revelan que las medidas que ha venido adoptando el Tribunal General en los últimos años de cara a aumentar la eficacia en el tratamiento de los asuntos han empezado a dar sus frutos y que el escenario, sin ser óptimo, es bastante menos alarmante que el que nos presenta el comunicado de prensa. Se entiende así que se haya señalado que el aumento del número de jueces del Tribunal General es una solución del pasado, para un problema del pasado: “yesterday’s solution, for yesterday’s problem”.

La alternativa: la creación de un tribunal especializado en propiedad industrial

El Tribunal General apostaba por la creación de un tribunal especializado que se ocupase del contencioso masivo que actualmente pesa sobre él, esto es, el relativo a la propiedad industrial (v.gr., marca de la Unión europea y diseño comunitario). Según el Informe Anual,

el contencioso en materia de propiedad industrial representó en 2015 el 36,35% de los recursos planteados ante el Tribunal General y sigue una tendencia creciente, resultante de la alta productividad de EUIPO (antes, OAMI).

En efecto, los recursos planteados ante el Tribunal General en esta materia han pasado de 219, en 2011, a 302 en 2015, mientras que el número de asuntos pendientes ante el Tribunal ha pasado de 361 en 2011, a 400 en 2015 (pp. 175 y 184). La transferencia de esta materia a un tribunal especializado, análogo al Tribunal de la Función Pública, permitiría al Tribunal General no sólo reducir su carga de trabajo, sino también concentrar su actividad en el contencioso de carácter más netamente jurídico-público que suele, por lo general, presentar más complejidad –piénsese, por ejemplo, en los asuntos en materia de competencia o de ayudas de Estado-. Recuérdese que la duración media en el tratamiento de los asuntos en materia de competencia ha sido en 2015 de unos 48 meses, lo cual sigue siendo mucho. Adviértase, igualmente, que, aunque como hemos señalado, el número de asuntos que llegan al Tribunal General en materia de competencia se ha reducido, el número de asuntos en materia de ayudas de Estado ha crecido, pasando de 67 en 2011 a 73 en 2015, registrando un pico importante en 2014, con 148 asuntos (p. 176). Santiago Soldevila Fragoso, juez del Tribunal General entre 2007 y 2013, ya había señalado estos efectos en 2011, al analizar las ventajas de la creación de un tribunal especializado frente a la ampliación parcial del Tribunal en doce nuevos miembros (v. “La création de juridictions spécialisées: la réponse des traités au traitement des contentieux de masse”, Europe, febrero de 2011, nº 2).

La implementación de la reforma

El Reglamento 2015/2422 prevé que el aumento del número de jueces del Tribunal General se lleve a cabo de manera progresiva, probablemente para minimizar su impacto sobre el funcionamiento del Tribunal, además de sobre las finanzas de la Unión. En concreto, éste se desarrollará en tres etapas que se extienden a lo largo de un periodo de algo más de tres años. Así, como prevé el nuevo artículo 48 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal General estará compuesto por: a) cuarenta Jueces a partir del 25 de diciembre de 2015; b) cuarenta y siete Jueces a partir del 1 de septiembre de 2016, y c) dos Jueces por Estado miembro, esto es, cincuenta y seis jueces, a partir del 1 de septiembre de 2019.

La primera etapa de la reforma empezó a cubrirse el mes pasado, unos cuatro meses después de la fecha inicialmente prevista. Este retraso se explica, en buena medida, por las tensiones que salieron a la luz durante la tramitación parlamentaria de la reforma. Éstas pusieron de manifiesto, por una parte, las dudas de la Comisión de Justicia del Parlamento europeo, presidida por el diputado portugués António Marinho e Pinto, sobre lo adecuado de la reforma, y por otra, la oposición del Tribunal General a esta reforma, quien reprochó al Tribunal de Justicia -su principal impulsor-, no haber tomado en consideración su opinión a pesar de ser el primer afectado (F. Dehousse, “The Reform of the EU Courts (II). Abandoning the Management Approach by Doubling the General Court”, Egmont paper nº 83, 2016).

En esta primera fase, corresponde proponer jueces a doce Estados miembros. Éstos fueron designados en marzo de 2015, esto es, meses antes de que la reforma fuera aprobada por el Parlamento europeo, siguiendo para su designación la regla de las presidencias rotatorias de la Unión.

Cada uno puede interpretar este hecho como quiera, pero lo cierto es que no han faltado quienes han visto en esta actuación del Consejo una muestra de la voluntad de los Estados miembros de llevar adelante la reforma por encima de todo – por encima, incluso, de las reticencias del Parlamento europeo-. A fin de cuentas, tras varias iniciativas fallidas, los Estados miembros habían logrado alcanzar un consenso acerca de cómo reforzar el Tribunal General, recurriendo a la sencilla, pero costosa fórmula de asignar a cada uno de ellos un puesto más de juez. El coste estimado de esta reforma es de 13,9 millones de euros por año, lo que supone un ahorro de unos 9 millones de euros respecto de lo inicialmente calculado. Esto se debe a que parte de la reforma se lleva a cabo con cargo a los recursos existentes, esto es, a través integración del Tribunal de la Función Pública en el Tribunal General (v. “EU judges dismiss plan to revamp General Court as ‘yesterday’s solution’”, MLex, de 29-IV-2015). Esta cifra es, desde luego, superior a la de la ampliación parcial en doce miembros, esto es, unos 8,9 millones de euros (según el comunicado de prensa del Tribunal de Justicia que presentaba la reforma, ésta representa tan sólo un incremento de 5 millones de euros netos por año frente a la propuesta anterior), o a lo que supondría la creación de un tribunal especializado en propiedad industrial con, por ejemplo, nueve miembros.

Los doce Estados miembros que resultaron elegidos de esta forma para designar a los primeros jueces fueron la República Checa, Suecia, España, Hungría, Polonia, Chipre, Lituania, Grecia, Letonia, Luxemburgo, Eslovaquia y Malta. Como se puede apreciar, en esta lista sólo hay dos Estados de los denominados “grandes”: España y Polonia. Los demás -esto es, Francia, Alemania, Italia y Reino Unido-, tendrán que esperar a alguna de las fases que están por venir para hacer uso de su oportunidad de proponer a un segundo juez.

Tras examinar la resolución de 23 de marzo de 2016, se puede comprobar que sólo los candidatos propuestos por siete de esos doce Estados miembros –España, Polonia, Hungría, Grecia, Chipre, Lituania y Luxemburgo- han obtenido el informe favorable del Comité previsto en el artículo 255 TFUE y han sido nombrados jueces. El fondo documental del Consejo permite rastrear documentos –no acceder a su contenido, en este caso-, que ponen de manifiesto que al menos cuatro de esos Estados propusieron candidaturas que no han prosperado. Falta ahora que estos cinco Estados miembros propongan un candidato que sea considerado idóneo por el Comité y sea designado por los Estados miembros lo antes posible. Parece que esto sucederá a no mucho tardar, pues, tal y como resulta de lo publicado en dicho fondo documental, el 11 de mayo de 2016 estaba convocada una Conferencia de Representantes de los Estados miembros para designar jueces del Tribunal General. Una vez puesta en marcha la reforma, es importante que los nuevos jueces lleguen a tiempo para evitar que los retrasos en las designaciones puedan tener un impacto negativo sobre la reconfiguración del Tribunal General. A fin de cuentas, como señala el considerando octavo del Reglamento 2015/2422, se trata de aumentar de manera inmediata la eficacia del Tribunal General en el tratamiento de los asuntos, para reducir rápidamente su número. Estos retrasos, sin embargo, afectan al buen funcionamiento de las salas a las que van a adscribirse los nuevos jueces, particularmente cuando la puesta en marcha de la reforma se solapa con el proceso “normal” de renovación del Tribunal, como sucede ahora. En efecto, la llegada de nuevos jueces debería permitir que las salas en las que hay jueces que no hayan sido renovados funcionen normalmente con tres miembros, sin tener que recurrir a la designación de jueces ad hoc de otras salas para completar la formación. Téngase en cuenta que un juez que, a resultas de ese proceso de renovación, esté llamado a abandonar el Tribunal General en septiembre no debería participar en las vistas de aquellos asuntos que sean conocidos por una formación de tres jueces y cuya sentencia no pudiera firmar antes de su salida. Se trata de evitar que, conforme lo dispuesto en el artículo 24.3 del nuevo Reglamento de Procedimiento del Tribunal, sea necesario repetir la vista, p.ej. porque sean dos los jueces que hay que sustituir o porque alguna de las partes lo solicite. Pues bien, de no llegar a tiempo los jueces de refuerzo prometidos, se seguirá sobrecargando de trabajo a los jueces nombrados ad hoc para asegurar el funcionamiento normal de la formación, lo que conllevará una ralentización en el tratamiento del conjunto de los asuntos. Se entiende así que el comportamiento responsable de los Estados miembros tanto en la proposición de candidatos adecuados dentro de los tiempos previstos, como en su renovación, en particular, en el marco del complejo esquema diseñado en el artículo 2 del Reglamento 2015/2422, resulte crucial para asegurar el buen funcionamiento del Tribunal.

La segunda fase de la ampliación y la desaparición del Tribunal de la Función Pública 

Conforme al calendario enunciado en el Reglamento 2015/2422 y en el Estatuto, la segunda fase de la ampliación tendrá lugar a partir del 1 de septiembre de 2016, fecha en la que el Tribunal General pasará a estar integrado por cuarenta y siete jueces. En principio, cabría pensar que respecto de estos siete nuevos jueces no debería haber grandes sorpresas. Dado que el Tribunal de la Función Pública va a ser absorbido por el Tribunal General, habrían de ser sus miembros actuales los que pasaran al Tribunal General. Pero lo cierto es que el Reglamento 2015/2422 señala con claridad que lo que pasa al Tribunal General son los puestos de juez (v. considerando noveno), de modo que no está garantizado que las personas que ocupan actualmente esos puestos vayan a pasar necesariamente a este tribunal (S. Soldevila, “The Future of Judicial Review at both National and EU Levels”, M. Merola et alt, 10 Years of Regulation 1/2003. Challenges and Reform, Bruselas, 2015, pp. 129-140).

Con esta decisión, el contencioso en materia de función pública de la Unión europea, que en 2005 se descargó en este tribunal especializado para liberar al entonces Tribunal de Primera Instancia de un contencioso masivo, vuelve al Tribunal General en una operación que, desde el punto de vista de la finalidad declarada de la reforma, no termina de encajar. Se cambian, así, los asuntos que en esta materia el Tribunal General conocía en vía de recurso de casación por los asuntos que el Tribunal de la Función Pública conocía en instancia, con la pequeña diferencia de que, durante este último año, se iniciaron 4,6 veces más asuntos en instancia que en casación. En efecto, conforme al Informe Anual, en 2015 se plantearon sólo 36 recursos de casación (44 en 2011), mientras que, en primera instancia, se iniciaron 167 (159 en 2011) (pp. 176 y 213). Más aún, como se señala en el comunicado de prensa que acompañó a la presentación del Reglamento 2015/2422, el Tribunal General recibirá unos 200 asuntos pendientes en esta materia (a cierre de año, según el Informe Anual, eran 231). Que todos esos asuntos lleguen acompañados del refuerzo de siete jueces no constituye una garantía de que no vayan representar una carga adicional para el Tribunal General, sobre todo si el Tribunal de la Función Pública queda diluido en el seno del Tribunal General y no se aprovecha la especialización creada en los últimos once años. Esta especialización hace del Tribunal de la Función Pública un tribunal más productivo que los otros dos tribunales generalistas de la Unión. Así, por ejemplo, en el periodo 2007-2009, el Tribunal de la Función Pública fue 3,2 veces más productivo que el Tribunal General y 2,9 veces más productivo que el Tribunal de Justicia (P. Mahoney, “The Civil Service Tribunal: the Benefits and Drawbacks of a Specialised Judicial Body”, p. 5, ).

El problema de (aprovechar) la especialización se plantea con particular intensidad en la proposición de los jueces llamados a ocupar los puestos procedentes del Tribunal de la Función Pública. Como avanza S. Soldevila en el trabajo citado, ésta suscita no pocas dudas. En efecto, cuando los Estados miembros vayan a proponer candidatos para los puestos de jueces procedentes de este tribunal, ¿tomarán en cuenta su especialización en esta materia? ¿Permitirán que uno de sus jueces en el Tribunal General se dedique a examinar asuntos de función pública de la Unión, mientras que los dos jueces de otros Estados miembros se dedican al examen de los “grandes asuntos” en materia de dumping, competencia o de ayudas de Estado? Y en caso de hacerlo ¿cómo será valorada la especialización del candidato en esta u otras materias por el Comité previsto en el artículo 255 TFUE? A fin de cuentas, desde un punto de vista exquisitamente formal, los Tratados no contemplan la especialización en el seno de los tribunales de la Unión y, por lo tanto, la necesidad de nombrar especialistas en el seno de tribunales “generalistas”. Y es que, como sabemos, conforme a lo previsto en el artículo 257 TFUE, la especialización en el tratamiento de materias específicas se articula a través de la creación de tribunales especializados. Entre tanto, en el ámbito normativo “interno”, se han hecho esfuerzos para tratar de hacer posible esa especialización en el seno del Tribunal General y aprovecharla en otras materias –significativamente, en el ámbito de la propiedad industrial-. El artículo 25.1 del flamante Reglamento del procedimiento del Tribunal General, deja abierta la puerta a la posibilidad de que pueda introducirse una especialización informal en el seno de este Tribunal, al prever que el conocimiento de determinados bloques de asuntos en materias específicas pueda ser encomendado a una o varias de sus salas. Cuestión distinta es que, en la práctica, el Tribunal General vaya a hacer uso de ella.

Ante la ausencia de decisiones en materia de función pública que revisar ex artículo 256.2 TFUE y aplazada sine die la posibilidad prevista en el artículo 256.3 TFUE, de asignar al Tribunal General el conocimiento de la cuestión prejudicial en determinadas materias,

La reforma del Tribunal General reconfigura de facto la posición de este tribunal en la arquitectura jurisdiccional de la Unión europea

No prosperó el proyecto de recomendación para segunda lectura del Reglamento 2015/2422. Éste proponía, entre otras cosas, incluir una disposición que previera la elaboración por parte del Tribunal de Justicia de un informe sobre posibles cambios en el reparto de competencias en relación con las decisiones prejudiciales. Así las cosas, esta reforma presenta al Tribunal General como un tribunal de instancia competente para conocer de asuntos de la más variada naturaleza y subraya la supremacía del Tribunal de Justicia en la arquitectura jurisdiccional de la Unión europea -reducida por la vía de hecho a dos niveles-, al asegurarse por dicha vía la exclusividad en el conocimiento tanto de los recursos de casación, como de las cuestiones prejudiciales. Esto excede el objetivo declarado de la reforma, de aumentar la eficacia del Tribunal General en el tratamiento de los asuntos.

La tercera fase

Conforme al calendario previsto, la tercera –y última- fase de este proceso, se producirá a partir del 1 de septiembre de 2019. En ese momento, los nueve últimos jueces serán nombrados y el Tribunal alcanzará su composición de cincuenta y seis miembros, esto es, dos jueces por Estado miembro, con unas consecuencias que, en estos momentos, no es posible predecir con certeza, en particular, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Reglamento 2015/2422. En efecto, éste insiste, en su considerando décimo, en que “con el fin de garantizar una buena relación coste-eficacia, ello [la entrada en funciones de los nueve últimos jueces en 2019] no debe implicar la contratación de más letrados o de personal de apoyo de otro tipo. Las medidas de reorganización interna dentro de la institución deben garantizar que se haga un uso eficiente de los recursos humanos existentes, que deben ser iguales para todos los Jueces, sin perjuicio de las decisiones que adopte el Tribunal General relativas a su organización interna”.

Conclusión intermedia: el verdadero efecto de la reforma

A nadie se le oculta que el Tribunal General necesita seguir replanteándose su organización y sus métodos de trabajo para responder a las exigencias que impone la tramitación de los asuntos en un tiempo razonable, así como el creciente número de asuntos derivados de la extensión de su competencia. Como apuntan los datos que hemos examinado, el Tribunal General parece estar sobre el buen camino y debería seguir avanzando por él. Precisamente, a avanzar en esta dirección están llamadas a contribuir determinadas disposiciones del nuevo Reglamento de Procedimiento. Este es, por ejemplo, el caso del artículo 27.3, que, de manera excepcional, prevé que, en interés de la buena administración de justicia, el Presidente del Tribunal General pueda reasignar a otro juez ponente un asunto antes de que el primer ponente haya presentado el informe preliminar. En el plano teórico, el debate sobre el management del Tribunal General está ya abierto (además de los trabajos ya citados, v. A. Huyue Zhang, “The Faceless Court”, 2015, ; M. van der Woude, “Pour une protection juridictionnnelle effective: Un rappel des objectifs de 1988”, octubre de 2014, Concurrences, pp. 9-12; F. Dehousse, “The Reform of the EU Courts. The Need of a Management Approach”, Egmont Paper nº 53, 2011).

Ahora bien, que haya que seguir trabajando para responder a las necesidades que impone la tramitación eficaz de los asuntos no significa que cualquier reforma –y en particular ésta-, deba ser considerada adecuada. Esto es muy dudoso, en particular, en un escenario en el que, por una parte, en términos generales, el Tribunal General resuelve cada año un mayor número de asuntos y reduce cada vez más el número de asuntos acumulados, y, por otra parte, en términos particulares, se reduce el número de asuntos en materia de competencia –debido no sólo a la coyuntura de crisis económica, sino a las ventajas que presenta el settlement en los asuntos de cártel-, a la vez que aumenta el número de asuntos en materia de propiedad industrial debido a la alta productividad de EUIPO. Los datos expuestos ponen de manifiesto la falta de adecuación de esta reforma y son muchas las voces que ya lo han señalado.

Como ha explicado Daniel Sarmiento en su blog, lo que está detrás de ella es una suerte reforma constitucional por la que se modifica sustancialmente, a través de la reforma del Estatuto, la arquitectura jurisdiccional consagrada en los Tratados, para reservar al Tribunal de Justicia una supremacía absoluta.

Esta lectura de la reforma permite entender mucho mejor la solución adoptada. No es que la reforma esté desfasada o no sea adecuada, sino que su objetivo real difiere en buena medida del declarado. Se trata de concentrar la casación en manos del Tribunal de Justicia, concentrando, a la vez, en el Tribunal General el tratamiento de los asuntos en instancia y eliminando, de paso, los problemas –cada vez mayores- que planteaba para los Estados miembros la renovación del Tribunal de la Función Pública, que cuenta tan sólo con siete puestos de juez. En este marco, para asegurar el tratamiento eficaz de los asuntos en la instancia –cada vez más numerosos-, y evitar las dilaciones indebidas que se habían producido en casos puntuales y que han dado lugar a acciones por daños en las que se solicitan indemnizaciones por un importe de 26,8 millones de euros (v. comunicado de prensa que presenta el Reglamento 2015/2422), se procede a reforzar este tribunal con nuevos miembros. Este refuerzo se concreta en que cada Estado miembro designe un nuevo juez. Luego, se intenta amortiguar el coste económico de una reforma de tal envergadura integrando el Tribunal de la Función Pública en el Tribunal General.

Aunque, como decíamos, no cabe prever las consecuencias concretas de esta reforma, lo que sí cabe anticipar es que ésta puede imponer al funcionamiento del Tribunal General unos costes nada despreciables en términos de administración del sistema –p.ej., respecto de la adopción de decisiones de gobierno en un Pleno integrado por cincuenta y seis miembros; de la organización de salas y formaciones en el seno del Tribunal General, que podrían, eventualmente, especializarse; de la eventual rotación, en caso de especialización, de sus miembros; del reparto de los asuntos en esas salas; del control de la actividad de los jueces; de la gestión de la renovaciones de los jueces por los Estados miembros; de la coherencia jurisprudencial y consistencia de las decisiones judiciales, etc.-.

A cambio, puede que este proceso de reforma conduzca, finalmente, a una especialización por la vía de hecho en el seno del Tribunal General que ayude a tratar de manera eficaz el conjunto de los asuntos. Pero puede también que esta especialización no se produzca. A fin de cuentas, son los propios jueces del Tribunal General, designados hasta ahora sobre criterios de no especialización, los que tienen que decidir sobre su eventual especialización en el seno del Tribunal. De este modo, ni siquiera de facto y desconociendo lo dispuesto en el artículo 257 TFUE se lograría alcanzar un cierto grado de especialización que hiciera posible un tratamiento más eficaz del conjunto de los asuntos y la consiguiente reducción de los tiempos de respuesta.

Pero, además, la reforma ignora que el aumento del número de jueces no garantiza un tratamiento más ágil de los asuntos. El análisis económico nos enseña que, a falta de un precio que racionalice la demanda de estos servicios, el aumento del número de jueces –al igual que la apertura de una nueva carretera-, puede provocar la llegada al Tribunal de nuevos litigantes a los que anteriormente disuadía el retraso, aumentando, aún más, su carga de trabajo [R.A. Posner, Economic Analysis of Law, 1992, p. 579]. De este modo, se produce, justamente, el efecto contrario al pretendido.

Más aún, la experiencia demuestra que sólo aumentar el número de jueces no asegura una mayor eficacia en el tratamiento de los asuntos. A fin de cuentas, esta cuestión se encuentra estrechamente vinculada a la productividad. En efecto, entre 2004 y 2007, como consecuencia de las nuevas adhesiones, el Tribunal General pasó de quince a veintisiete jueces y, sin embargo, ello, en un principio, no bastó para hacer frente al creciente número de asuntos y al stock que ya se había empezado a acumular.

Según los datos que constan en los Informes Anuales del Tribunal de Primera Instancia correspondientes a 2010 y a 2007, entre los años 2000 y 2003, el número de asuntos llegados al Tribunal pasó de 398 a 466, mientras que el número de asuntos terminados anualmente rondó los 340. Esto significa que cada juez resolvía aproximadamente una media de unos 22 asuntos al año (340/15). Entre 2004 y 2010, una vez llegados los nuevos jueces, el número de asuntos que entraban en el Tribunal General siguió aumentando (éste pasó de 536, en 2004, a 636 en 2010), al igual que el número de asuntos concluidos durante esos años (éste pasó de 361 en 2004 a 527 en 2010), mientras que la media anual de los asuntos resueltos por juez osciló entre 14,4 (2004) y 22,4 (2008). En 2005, coincidiendo con la creación del Tribunal de la Función Pública, la media de asuntos cerrados por juez subió a 24,4. A partir de 2011, como ya hemos visto, el número de asuntos que llega al Tribunal crece aún más y crece, asimismo, el número de asuntos resueltos. Pero el dato importante es que la media de asuntos resueltos por juez crece significativamente. Ésta se sitúa en torno a los 26 asuntos por juez [26,4 asuntos en 2011 (714/27); 25,48 asuntos en 2012 (688/27), y 26 asuntos en 2013 (702/27)]. Y en 2015, crece hasta los 35,25 asuntos por juez (987/28), tras haberse sumado un nuevo juez en 2013, a resultas de la adhesión de Croacia a la Unión, así como nueve letrados adicionales en 2014 (conocidos como “letrados de Sala”, pues dependen directamente de cada uno de los Presidentes de Sala).

Como se puede observar, a estas alturas de la historia y con la reforma ya en fase ejecución, el problema que ésta plantea no es tanto el de la adecuación de la solución, sino el de los costes, nada desdeñables, en términos de administración del sistema y de oportunidades perdidas, que la solución inadecuada impone al funcionamiento del Tribunal General. Cabe prever que éstos se traducirán en una mayor necesidad de recursos –en términos de tiempo y de esfuerzo- para seguir tratando de equilibrar el número de asuntos que llega al Tribunal con el número de asuntos que se van resolviendo y para hacerlo en plazos razonables. Ser consciente de estos costes facilita la adopción de decisiones que ayuden a rebajarlos. Esperemos, al menos, que estos costes no lastren el proceso de reorganización interna ya iniciado en el Tribunal General. Esperemos, igualmente, que, a medio plazo, y a la vista de las consecuencias de la reforma, pueda (re)abrirse el debate sobre la descarga en tribunales especializados de los contenciosos masivos que pesan sobre el Tribunal General y sobre la casación de las sentencias dictadas por estos tribunales, cuyo control tanto importa al Tribunal de Justicia. Tanto como el control de la cuestión prejucial (v. “Comment mettre le système juridictionnel de l’Union en ordre de bataille pour les années à venir?”, entrevista concedida por J.C Bonichot, juez del Tribunal de Justicia a D. Simon, Europe, junio de 2015, pp. 12-14).


 

Foto: Miembros del Tribunal General en 2010, Archivo del Tribunal de Justicia