Por José María Rodríguez de Santiago

La euforia por declarar derechos en los Estatutos de Autonomía

La inflación de contenidos materiales que se incluyeron en los llamados “Estatutos de Autonomía de nueva generación” y, en concreto, la “euforia declaracionista de derechos” en ellos han determinado que una década después los Estatutos de Autonomía ya no sean constitucionalmente lo que eran. Yo creo que esas declaraciones de derechos y esas otras regulaciones materiales, como la del régimen local, en aquel formato, no cabían, no tenían espacio constitucional, en aquellos Estatutos. En 2007 y 2010 el Tribunal Constitucional hizo un esfuerzo interpretativo ímprobo para que cupieran, para encontrarles un acomodo aceptable. Y el resultado es que, de tanto empujar y hacer sitio por vía interpretativa, el Estatuto de Autonomía se ha deformado y hoy ya no es lo que era antes de esos años. Las declaraciones de derechos y otras regulaciones materiales han cabido (con muchos problemas, por cierto), pero el recipiente ha salido mal parado.

Todavía en 2007, en la misma decisión que dio comienzo a lo que a mí me parece la solución incorrecta, podía decir el Tribunal Constitucional que el Estatuto de Autonomía se integra

“en el parámetro de apreciación de la constitucionalidad de las leyes (…) tanto estatales como autonómicas (…), de manera que forman parte de los que hemos llamado ‘bloque de la constitucionalidad (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 6).

Muy recientemente el Tribunal ha tenido que rendirse a la evidencia y reconocer que eso ya no es verdad. Hay una “parte blanda” de los Estatutos, donde se sitúan las declaraciones de derechos y el régimen local estatutario, por ejemplo, que ya no es bloque de la constitucionalidad, porque no vincula al legislador del Estado [STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 3 b)]. Si el Estatuto dice A, el legislador estatal, después, puede ignorarlo y decir B (siendo B exactamente lo contrario de A). Esos contenidos materiales han cabido, pero el recipiente se ha deformado.

En lo que sigue, voy a exponer, primero, la médula argumentativa de la opinión que formulé al respecto en 2009. Y después voy a hacer referencia al núcleo decisorio, en lo que nos interesa, de las SSTC 247/2007, de 12 de diciembre (derecho al agua de los valencianos y valencianas), y 31/2010, de 28 de junio (Estatuto de Autonomía de Cataluña).

Mi tesis de partida: el Estatuto de Autonomía organiza la Comunidad Autónoma, pero no es fuente constitucionalmente admisible para adoptar en él decisiones regulativas que la Constitución o el propio Estatuto de Autonomía atribuyen al legislador estatal o autonómico para ser tomadas por separado

La Constitución define el Estatuto de Autonomía como “la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma” (art. 147.1 CE). Considero muy afortunada esta definición. El objeto de esa norma prevista en la Constitución que recibe el nombre de Estatuto de Autonomía y que se aprueba por Ley Orgánica (art. 81.1 CE) es regular “lo institucional” de la Comunidad Autónoma, constituirla como institución, como organización jurídico-pública, con sus órganos, sus procedimientos y sus competencias. El Estatuto de Autonomía –salvo precepto constitucional en contrario; que algunos hay- no es norma idónea para contener regulaciones materiales, sino sólo la regulación institucional básica de la organización jurídico-pública “Comunidad Autónoma”. Las regulaciones materiales han de ser objeto precisamente de la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivos ámbitos materiales competenciales. Pongamos un ejemplo para hacer gráfico lo que quiere decirse.

El art. 98 de la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla – La Mancha de 2007 (finalmente no aprobada) regulaba el “derecho al agua” de los ciudadanos de esa Comunidad Autónoma; y, en concreto, la DT 1ª disponía que

“los poderes públicos del Estado y de Castilla – La Mancha velarán para que (…) el volumen trasvasable desde el Tajo al Segura se reduzca progresivamente a partir de la entrada en vigor del presente Estatuto hasta su definitiva extinción, que, en todo caso, se producirá en 2015 (…)”.

Debería ser obvio que la circunstancia de que sobre este texto (si hubiera llegado a aprobarse) haya concurrido la voluntad del Estado y de la Comunidad Autónoma y de que se haya aprobado por ley orgánica no es argumento para hipotecar la competencia exclusiva del Estado sobre esa decisión. Esta decisión legislativa del Estado (competente para la legislación sobre aguas intercomunitarias, art. 149.1.22 CE) podrá adoptarse por mayoría simple antes, durante o después del año 2015, y no puede ni quedar vinculada a la voluntad concurrente del legislador castellano-manchego, ni petrificada por la exigencia de una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. El Estado no puede ejercer una competencia suya de este tipo en el Estatuto de autonomía. No se puede hipotecar una decisión del legislador estatal sobre trasvases y atarla a lo dispuesto en un Estatuto. A este problema lo llamé entonces “obstáculo del orden competencial”.

Yo era de la opinión de que preceptos como el del trasvase eran inconstitucionales y nulos. No ha sido ese, sin embargo, el juicio del Tribunal Constitucional, para el que –conforme a una tesis que había defendido mi colega Tomás de la Quadra Janini– esos preceptos son solo ineficaces frente al Estado, que no está vinculado por ellos al ejercer en el futuro sus competencias.

Junto con el “obstáculo del orden competencial” yo pensé que había otro problema al que llamé “obstáculo del principio democrático”: decisiones que la Constitución ha entregado al juego de la política y de las mayorías simples parlamentarias no deberían poder sustraerse de ese ámbito de la discusión política congelándolas y haciéndolas inaccesibles al legislador autonómico por su inclusión en el Estatuto. La idea de fondo es la misma que está detrás de la tesis del Tribunal Constitucional sobre el carácter estricto de la reserva a la ley orgánica: el criterio en la interpretación de la reserva a la ley orgánica ha de ser necesariamente restrictivo para preservar la regla general, derivada del principio democrático, de la decisión por mayorías parlamentarias no cualificadas [SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 11; y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c); entre otras muchas].

En lo que aquí se llama “obstáculo del principio democrático” había insistido la doctrina con (a mi juicio) buenos argumentos. Permítaseme transcribir la opinión de Luis María Díez-Picazo:

“Un mismo enunciado normativo cambia de sentido dependiendo de que lo haga una ley o lo haga una disposición de rango supralegal. Por ejemplo, afirmar que el personal sanitario debe respetar el ‘testamento vital’ de aquellos pacientes que ya no pueden manifestar su voluntad es, sin duda, una opción política legítima si la hace el legislador; pero, si la hace un Estatuto de Autonomía, significa que el legislador autonómico ya no podrá reconsiderar dicha opción. En España el terreno del proceso político democrático viene fijado por el título I de la CE. Admitir las normas estatutarias declarativas de derechos equivaldría, así, a admitir que en ciertas Comunidades Autónomas se puede estrechar dicho terreno del proceso político democrático; y esto es lo mismo que privar a los ciudadanos por vía estatutaria de algo que tenían por vía constitucional”.

Puede hacerse aquí referencia a la renta de subsistencia regulada como derecho social en el art. 21 f) de la (fracasada) Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla – La Mancha de 2007. Desde la perspectiva del “obstáculo del principio democrático” el hecho es que ese derecho se introdujo en el ordenamiento de Castilla – La Mancha por ley autonómica ordinaria. La inclusión en el Estatuto de ese derecho en términos tan densos y precisos como los del precepto mencionado lo sustrae de la decisión democrática y parece que impediría, por ejemplo, la regulación de las situaciones de extrema necesidad a través de prestaciones in natura (alimentación y residencia en centros públicos); o su derogación también por ley ordinaria, por ejemplo, por un parlamento en el que tuviera mayoría un partido liberal que ganara unas futuras elecciones autonómicas.

A Francisco Caamaño le parecía sorprendente y paradójico que se aceptara que los derechos puedan ser reconocidos en las diversas leyes sectoriales de la Comunidad Autónoma (educación, sanidad, consumo, urbanismo, comercio), incluso en una ley autonómica aprobatoria de una Carta de derechos de los ciudadanos, pero no en el Estatuto de Autonomía. ¿Por qué no puede hacer el Estatuto de Autonomía lo que sí puede hacer la ley autonómica? La respuesta cae por su propio peso en el contexto de lo que ya se ha dicho: porque cuando lo haga el Estatuto, en adelante, ya no podrá modificarlo solo el legislador autonómico por mayoría simple, que es la regla de la democracia.

Por eso, considero muy criticable la idea de que la inclusión de una declaración de derechos en el Estatuto de Autonomía sea “expresión de autogobierno”. Yo creo que, en el contexto de lo que aquí se está diciendo, esa inclusión puede verse más bien como una expresión de “heterogobierno”. Si estamos, por ejemplo, en el ámbito de una materia legislativa autonómica que el Estatuto de Autonomía califique como “exclusiva”, ¿qué hace el Estado codecidiendo a través del Estatuto en materia legislativa autonómica y vinculando al futuro legislador autonómico que, tras las siguientes elecciones autonómicas, puede ser de signo político muy distinto al del legislador estatal y al del legislador autonómico que aprobaron el Estatuto? A mi juicio, hay autogobierno cuando se deja espacio a la política en el parlamento autonómico, no cuando se atan sus decisiones con directivas que ha aprobado el Estado por ley orgánica.

La respuesta del Tribunal Constitucional en las SSTC 247/2007 y 31/2010

Estas dos sentencias –como ya se ha dicho- llevaron a cabo un hercúleo esfuerzo de interpretación constitucional para encontrar un acomodo aceptable a las declaraciones de derechos y a otras regulaciones materiales, como la del régimen local, en los Estatutos de Autonomía. Sabemos que, desde el punto de vista político, aquel esfuerzo no ha servido de mucho, aunque no es posible saber qué hubiera pasado en caso contrario.

El “obstáculo del principio democrático”, fundamentalmente referido a derechos que se sitúan en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, se aborda en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, en la que se conecta “el principio democrático y la rigidez de los Estatutos de Autonomía, toda vez que aquél pudiera resultar afectado por las regulaciones estatutarias que estuvieran dotadas de tal densidad normativa que limitara la actividad del legislador autonómico”. Por ello, se acepta sólo que los Estatutos establezcan “con diverso grado de concreción normativa aspectos centrales o nucleares de las instituciones que regulen y de las competencias que atribuyan en los ámbitos materiales que constitucionalmente les corresponden” (FJ 6, in fine).

Por su parte, el “obstáculo del orden de competencias”, fundamentalmente referido a derechos cuya regulación es competencia del Estado, se aborda en la STC 31/2010, de 28 de junio, en la que se analiza de frente la cuestión de cómo afectan a la competencia exclusiva estatal declaraciones de derechos en el Estatuto de Autonomía que dependen, para su misma existencia, de que sean reconocidos por la ley del Estado, por ejemplo, los efectos vinculantes del testamento vital (FJ 19), la eficacia jurídica de los escritos presentados en catalán ante poderes públicos no radicados en Cataluña (FJ 21), o el respeto a la libre decisión de la mujer con respecto al propio cuerpo y a su salud reproductiva y sexual (FJ 28). El Tribunal declara que esos derechos o mandatos al legislador autonómico no vinculan al Estado y que quedan condicionados a lo que disponga el legislador estatal “con entera libertad” (FJ 21). Se estaba consolidando con esto la idea de la asimetría en la eficacia vinculante del Estatuto con respecto al Estado y con respecto a la Comunidad Autónoma. 

Ya no son lo que eran

El paso definitivo en este sentido se ha dado recientemente: un clarísimo precepto estatutario asturiano que dispone “las parroquias rurales tendrán personalidad jurídica” no puede vincular a la ley del Estado posterior en materia de competencia estatal que quiere disponer que “los entes de ámbito inframunicipal no tendrán personalidad jurídica”. Dice la STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 3 b): “el Derecho local estatutario no puede vincular al legislador estatal del régimen local ni impedir de ninguna manera el ejercicio de esa competencia estatal (…). Al contrario, es este (el Derecho local estatutario) el que debe respetar en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde. Consecuentemente, una norma estatutaria de régimen local no puede funcionar como límite al ejercicio de la competencia constitucionalmente atribuida al Estado en esta materia”. ¡El Estatuto no puede funcionar como límite a la ley ordinaria estatal! Ya está la idea “negro sobre blanco”.

Esto es, la ley ordinaria estatal posterior desplaza la “parte blanda” del Estatuto anterior aprobado por ley orgánica. Tenemos aquí, en realidad, un “Estatuto en el marco de las leyes estatales y no leyes estatales en el marco del Estatuto”, porque puede haber preceptos estatutarios (por ejemplo, declaraciones de derechos o regulaciones de Derecho local) que no vinculen al legislador estatal, sino solo al legislador autonómico, y que el Derecho del Estado está autorizado a desplazar en cualquier momento.

En definitiva, queda devaluado el Estatuto como norma del bloque de la constitucionalidad (art. 28.1 LOTC). Y es que el que mucho abarca (inflación material del Estatuto), poco aprieta (devaluación de la parte no imperativa).


Foto: Monumento a los Fueros de Navarra