Por Emilio Aparicio

Introducción

Se ha escrito mucho sobre la profunda reforma del recurso de casación contencioso-administrativo operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 1 de julio, pero no se ha escrito lo suficiente[i] sobre uno de los grandes problemas de la misma, la casación autonómica. Hay excepciones, como es el caso del artículo de Juan Pedro Quintana Carretero en El Derecho; la ponencia que dio en el Curso sobre la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa celebrado en Santander; el artículo de Raúl C. Cancio Fernández; y, como no, los post de José Ramón Chaves en su más que conocido blog (aquí y aquí). La casación autonómica, que es introducida en el artículo 86.3 LJCA, nació ayuna de regulación, y solo es mencionada en los párrafos 2º y 3º del artículo 86.3 para determinar el órgano judicial que habrá de resolverlo y acotar en parte su objeto. No hay en los nuevos artículos 86 a 93 LJCA otra referencia a la misma, lo que conlleva la existencia de numerosas lagunas, no siempre fáciles de colmar, y que, a la postre, ha logrado lo que la reforma pretendía evitar: inseguridad jurídica. Partiendo de esa base, la intención de las siguientes líneas es arrojar un poco de luz en el modelo casacional existente en cada uno de nuestros Tribunales Superiores de Justicia cuando el recurso se sustenta en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma. O, dicho de otro modo, en saber sí el recurso de casación autonómica es, o no, admisible y, de serlo, cuando se estima concurrente el interés casacional objetivo (ICO) para la formación de jurisprudencia.

Comenzaremos por la postura más radical, la de los TSJ de Extremadura y La Rioja. Los mismos ya se han pronunciado en el sentido de declarar la inexistencia del recurso de casación autonómica frente a las sentencias de sus Salas de lo Contencioso-Administrativo. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura (compuesto por cinco magistrados), por Auto de 22 de junio de 2017, justificó esa inexistencia en los siguientes razonamientos (Los extraigo del Auto del Tribunal Constitucional 41/2018, de 16 de abril de 2018, por el que se inadmite el recurso de amparo promovido por la Junta de Extremadura contra el Auto citado, ya que no he localizado en el Cendoj el Auto del TSJ de Extremadura. :

<(i) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura culmina la organización jurisdiccional en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo. La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) no atribuye a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia competencia para resolver recursos de casación autonómicos; (ii) La función jurisdiccional ordinaria de esta Sala es la fijación de doctrina jurisprudencial sobre la normativa autonómica, función que desarrolla al dictar sentencia en los procesos en única instancia y en los recursos de apelación. Cada sentencia que dicta la Sala está determinando la interpretación que corresponde a la normativa autonómica. En este caso, ha sido la Sentencia de la Sala dictada en el procedimiento ordinario la que ha fijado la interpretación de la norma autonómica a la que se refiere la Junta de Extremadura en el recurso de casación; (iii) La Sección prevista en el artículo 86.3 LJCA, segundo párrafo, para resolver los recursos de casación tiene que estar formada por cinco magistrados, mismo número que los actuales integrantes de la Sala, que funciona como Sección Única, de modo que la Sección prevista en el citado precepto «es de imposible constitución» en el ámbito del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura pues el Presidente intervino en la deliberación y fallo y no puede ser sustituido por otro magistrado, pues todos ellos también intervinieron, además de que no existen otras Salas o Secciones cuyos magistrados puedan ser llamados; (iv) La competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo no puede ser desarrollada por otras Salas del Tribunal Superior de Justicia ni por cinco magistrados destinados en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, pues esta eventual constitución de la Sala para fijar doctrina sobre la normativa autonómica vulneraría el derecho constitucional al juez predeterminado por la ley del artículo 24.2 CE, el control de la actividad de los órganos de la Comunidad Autónoma que se ejerce por la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al artículo 153 c) CE, y las normas sobre competencia de cada una de las Salas previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial; (v) De la literalidad del artículo 86.3 LJCA se desprende que el precepto está pensado para los casos de un Tribunal Superior de Justicia que dispone de varias Salas de lo Contencioso-Administrativo o de varias Secciones dentro de la misma Sala; (vi) Al igual que en el Tribunal Supremo no está previsto, y carecería de sentido, un recurso de casación contra las propias sentencias dictadas por el Alto Tribunal en única instancia, tampoco es viable el recurso de casación autonómico en el ámbito del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.>

Es reseñable que frente al referido Auto se interpuso recurso de amparo por la Letrada de la Junta de Extremadura al considerar que el mismo vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de igualdad en la aplicación de la ley. Recurso que fue inadmitido por ATC 41/2018, de 16 de abril, al considerar el TC que:

<Con independencia del mayor o menor acierto de cada uno de los argumentos empleados en la resolución impugnada, valoración que nos está vedada en esta sede constitucional, la Sala de lo Contencioso-Administrativo toma como puntos de partida unos presupuestos certeros y llega a la solución que ofrece mediante una argumentación lógica y coherente. Parte este discurso de la literalidad de los preceptos legales referidos al recurso de que se trata en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y la Ley Orgánica del Poder Judicial; toma en consideración, a continuación, la composición y posición institucional de la Sala sentenciadora y del órgano que estaría llamado a resolver el recurso; y constata, derivado de ello, que la finalidad a que estaría llamado este eventual recurso de casación, cual es la de asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico, en las circunstancias expresadas, quedó ya satisfecha en la Sentencia dictada por el Pleno de esa Sala de lo Contencioso-Administrativo. En este razonamiento mantenido por el Auto impugnado no se apela a razones organizativas para justificar la inadmisión del recurso, sino que se considera que el recurso de casación autonómico, en el caso, al no resultar idóneo para cumplir la función inherente a su naturaleza, carece de razón de ser. A partir de aquí, la Sala obtiene la conclusión, que se apoya también en el tenor literal del artículo 86.3 LJCA, de que este recurso «está pensado para los casos de un Tribunal Superior de Justicia que dispone de varias Salas de lo Contencioso-Administrativo o de varias Secciones dentro de la misma Sala». Y dicha conclusión, que lleva a estimar inadmisible el recurso de casación preparado, se valora como producto de una exégesis racional de los preceptos legales aplicables. Esto es lo que demanda el artículo 24.1 CE, lo que no obsta a que, en el marco de las incertidumbres que ha ocasionado la regulación de la casación autonómica tras la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, otras interpretaciones judiciales dirigidas a darles respuesta puedan a su vez ser perfectamente razonables.>

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de La Rioja (compuesta por dos magistrados) ha llegado a similar conclusión que su homóloga extremeña, si bien, todo hay que decirlo, por la decisión del CGPJ de no avalar la decisión de completar la sección especial de admisión con dos magistrados de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ limítrofes en comisión de servicios (véase, en ese sentido, la última intervención de Concepción García en esta mesa redonda). Los Autos en los que se plasma esta decisión son los dictados el 13 y el 15 de noviembre de 2017 (los Autos no están disponibles en Cendoj). Ambos se remiten al Auto de 22 de junio de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura y al Auto de 10 de mayo de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Catalunya. Está por ver que postura adoptarán estas Salas cuando les llegué el momento de decidir si cabe, o no, el recurso de casación autonómica frente a las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, si bien, en la mesa redonda citada, ya se avanzaron las dudas existentes sobre la cuestión en el seno del TSJ de Extremadura.

Un segundo bloque es el que representa la postura adoptada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Catalunya. La misma, por Auto nº 7/2017, de 18 de julio de 2017 (mantiene que las Sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ en aplicación del derecho autonómico no son susceptibles de recurso (la doctrina de ese Auto ha sido reiterada en otros posteriores. Véase, a modo de ejemplo, el Auto 29/2017, de 28 de diciembre).

“Los Tribunales Superiores de Justicia, al igual que el Tribunal Supremo, cumplen esta función a través de sus Salas y, más concretamente, a través de las Secciones funcionales en el caso de este Tribunal Superior de Justicia, pues son las llamadas a resolver los asuntos en las materias que les han sido atribuidas, con el carácter de órganos judiciales independientes ( SSTC 245/1994 de 15 de septiembre , que recoge la doctrina de la anterior STC 148/1994 ). Por tanto, son las Secciones o Tribunales, especializadas por las normas de reparto en este caso, quienes cumplen la función de formar la jurisprudencia en materia de derecho autonómicoDe este modo, y una vez suprimido el recurso de casación para unificación de doctrina con la reforma operada por Ley Orgánica 7/2015, las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ en aplicación del derecho autonómico no son susceptibles de recurso, al igual que sucede con las Sentencias dictadas por el Tribunal Supremo en aplicación del derecho estatal.”

Podría pensarse que la postura de la Sala catalana es idéntica a la adoptada por las Salas extremeña y riojana, lo que sucede es que mientras estas últimas no nos dicen si cabe o no, recurso de casación autonómico frente a las sentencias de los Juzgados de lo contencioso-administrativo, si despeja esa duda, en sentido afirmativo, el TSJ de Catalunya en el auto citado:

“… Entenderlo de otro modo, y vincular el párrafo primero del artículo 86.3 con los párrafos segundo y tercero dejaría precisamente al margen del recurso de casación autonómico a las sentencias contra las que dicho recurso cobra todo su sentido, las dictadas por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo en única instancia y con las características vistas, ya que el párrafo primero del artículo 86.3 LJCA , para nada se refiere a aquellas.”

Un tercer bloque de Tribunales Superiores de Justicia es el que ha asumido la tesis defendida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid en su Auto de 17 de mayo de 2017. La misma, tras defender la constitucionalidad de la reforma, da por sentada la existencia del recurso de casación autonómica respecto a las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en los mismos supuestos establecidos en la regulación del recurso de casación estatal ante el Tribunal Supremo (párrafo segundo del artículo 86.1 LJCA) y, también, respecto a las Sentencias (y Autos) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo si bien, en este último caso, restringiendo la apreciación del interés casacional objetivo a: i) cuando se observará contradicción entre el criterio sostenido por la sentencia impugnada, en interpretación de normas de Derecho Autonómico en que se fundamente el fallo, y el seguido por otra u otras sentencias de la misma Sala sobre cuestiones sustancialmente iguales se excepciona el supuesto de que la contradicción traiga causa de un razonado cambio de criterio del Tribunal.; ii) cuando la resolución recurrida se apartará deliberadamente de la jurisprudencia sobre Derecho Autonómico existente hasta entonces salvo que el apartamiento lo fuera respecto del criterio sostenido con anterioridad por la misma sección. Más allá de esos dos supuestos, la tesis de la Sala madrileña no estima la existencia de ICO en la medida en que la jurisprudencia estaría formada por la propia sentencia que se pretendería recurrir.

La postura de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid ha sido asumida por:

  • El TSJ del País Vasco (vid. Auto 17/2018, de 12 de febrero; y Auto 18/2018, de 2 de marzo )
  • El TSJ de la Comunidad Valenciana (vid. Auto 210/2017, de 1 de diciembre; y Auto 208/2017, de 30 de noviembre (ambos Autos se refieren a un Auto precedente, de 20 de julio de 2017, dictado en el recurso de casación nº 197/16, que no está disponible en el Cendoj)
  • El TSJ de Galicia ( Auto de 5 de julio de 2017. El Auto se refiere a un Auto previo, de 22 de junio de 2017, dictado en el Recurso de Casación 4161/17, que no está disponible en el Cendoj).
  • El TSJ de Castilla y León (vid. Auto de 23 de junio de 2017 y Auto 2/2018, de 7 de marzo)
  • El TSJ de Navarra (vid. Autos de 31 de enero, 16 de febrero, 28 de febrero, 1 de marzo). Respecto al posicionamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Navarra , procede aclarar que su Presidente, en la misma mesa redonda que he citado anteriormente, no comparte, como línea de principio, que solo tengan cabida los recursos de casación autonómico frente a sentencias de la Sala en supuestos de contradicción o apartamiento deliberado. En una de sus intervenciones manifiesta que se asume la tesis del TSJ de Madrid desde una perspectiva práctica, pero que ello no aconseja autolimitarse en los supuestos en los que cabe, o no, la casación, ya que no es descartable que en el escrito de preparación se pueda lograr convencer al Tribunal de la necesidad de matizar, complementar e, incluso, corregir la Sentencia impugnada.

Un cuarto bloque sería el que representa el posicionamiento de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias, Cantabria y Aragón. Todas ellas han configurado el interés casacional objetivo en términos análogos a las exigencias previstas por el Tribunal Supremo en el recurso de casación estatal. Esto es, no han restringido su objeto a la contradicción existente entre sentencias de la Sala y/o sus secciones o al apartamiento deliberado. Buena muestra de ello son las siguientes resoluciones:

  • ATSJ de Asturias, de 18 de abril de 2017, donde se admite a trámite el recurso de casación por la conveniencia de conformar jurisprudencia interpretativa sobre una disposición transitoria que sí había sido objeto de análisis en la Sentencia apelada; ATSJ de Asturias, de 25 de abril de 2017, donde, nuevamente, se vuelve a estimar la necesidad de conformar jurisprudencia sobre la expresión “recursos económicos computables” que había sido objeto de análisis en la sentencia recurrida en casación; ATSJ de Asturias, de 31 de julio de 2017, donde se admite a trámite el recurso de casación interpuesto frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo por la concurrencia de las presunción de interés casacional objetivo de los apartados b) y c) del artículo 88.2 LJCA.
  • ATSJ de Cantabria, de 6 de febrero de 2018, donde se admite a trámite el recurso de casación autonómico a pesar de que no se invocaba por el recurrente la existencia una sentencia contradictoria de la propia Sala, ni un apartamiento deliberado de la doctrina existente sobre la cuestión; ATSJ de Cantabria, de 9 de mayo de 2018, donde se admite la casación a pesar de no invocarse la existencia de un pronunciamiento contradictorio o un apartamiento deliberado de la jurisprudencia preexistente de la Sala de Cantabria. Es reseñable que en los dos Autos se formularon votos particulares disidentes por las magistradas Doña Clara Penín y Doña María Esther Castanedo, respectivamente. En ambos se aboga por la inadmisión de la casación al considerar que el artículo 86.3, segundo párrafo, de la LJCA no tiene aplicación en el ámbito del TSJ de Cantabria por la irrecurribilidad de las sentencias de la propia Sala que interpretan la normativa autonómica, la falta de desarrollo procesal de dicha norma y la imposibilidad de constituir la Sección de Casación conforme a las normas procesales.
  • ATSJ de Aragón, de 15 de febrero de 2018 (en él se citan dos Autos precedentes, en concreto, los autos de 18 de diciembre de 2017 (RCA 5337/2017) y 21 de diciembre de 2017 (RCA 5334/2017), no disponibles en el Cendoj) donde se admite la casación autonómica frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictada en apelación. La admisión se acuerda pese a no alegarse por la recurrente la existencia de contradicción o apartamiento deliberado de la doctrina jurisprudencial preexistente de la propia Sala.

La última postura es la defendida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha, sede Albacete. Sus dos Secciones han elevado al Tribunal Constitucional tres cuestiones de inconstitucionalidad del artículo 86.3, párrafos segundo y tercero, de la LJCA por la vulneración de los artículos 122.1, 9.3, 14 y 24 de la CE. Uno de los Autos de planteamiento es el dictado el 3 de mayo de 2018 en el recurso de apelación nº 279/2015 (es de suponer que los otros dos Autos si no son idénticos, sí serán similares, los dos restantes no están disponibles en el Cendoj). El TC, según resulta de los BOE de 26 de junio y de 11 de julio de 2018, ha admitido a trámite las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas, lo que llevó a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cantabria a plantearse, en Pleno Jurisdiccional, la suspensión de los asuntos de casación autonómica admitidos y pendientes de resolver ante la sección especial de casación, si bien, definitivamente, se estimó que no existía causa justificativa para ello.

Como anunciaba al inicio, mi idea era la de dar cuenta de la postura de todos y cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia, pero ello no me ha sido posible. A pesar de rastrear el Cendoj y otras bases de datos jurídicas, no he encontrado un solo Auto sobre casación autonómica dictado por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Islas Baleares, Murcia y Canarias (tampoco de los TSJ de Extremadura y La Rioja, aunque los he conseguido por una compañera). Es improbable, por no decir imposible, que más de dos años después de haber entrado en vigor la reforma no existan pronunciamientos al respecto, por lo que he considerado más oportuno hacerme eco de ello que esperar a obtener los mismos por aportaciones de compañeros de profesión. Es probable que a algunos, especialmente a los que ejercen en las sedes de esos Tribunales, les decepcione mi decisión, pero la misma tiene una componente estratégica, airear esta anomalía para que se corrija y no se vuelva a producir. Llegado el momento actualizaré la entrada, pero de mientras es importante dejar constancia que los administrados juegan con gran desventaja en las sedes de esos Tribunales, pues mientras ellos van a ciegas, ya que desconocen el criterio existente, los servicios jurídicos de las administraciones sí tienen conocimiento del mismo.

En suma, una verdadera muestra de la asimetría del recurso de casación contencioso-administrativo frente a las normas emanadas de las Comunidades Autónomas ya que tenemos posturas que van desde la extrapolación de las reglas aplicables al recurso de casación estatal, a la misma negación de su existencia para el supuesto de que la sentencia que se pretenda recurrir haya sido dictada por la Sala. ¡Suerte en su plaza!


Foto: Rafael Jiménez Sampedro

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