Por Emilio Aparicio

 

Hace casi dos años ya de esta entrada sobre la casación autonómica, por lo que parece conveniente actualizarla dando cuenta, de un lado, de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (TC) sobre la cuestión y, de otro, de la postura de aquellos Tribunales Superiores de Justicia que, al momento de escribir aquella entrada, no habían hecho público su criterio sobre la regulación e interpretación de la casación autonómica o no lo habían fijado aún.

En agosto de 2018 había cinco posturas diferentes. Tres de ellas han sufrido una variación sustancial como consecuencia de los pronunciamientos del TC. Examinaré, en primer lugar, las diferentes posiciones y, en su caso, las variaciones sufridas a resultas de la doctrina del TC y terminaré esta entrada recapitulando sobre el estado actual de la casación autonómica en los distintos Tribunales Superiores de Justicia.

 

Inexistencia de casación autonómica frente a las Sentencias dictadas por las Salas del TSJ de Extremadura y La Rioja, sin reconocimiento expreso de casación autonómica frente a las sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo

 

Las mismas se pronunciaron en el sentido de declarar la inexistencia de casación contencioso-administrativa autonómica frente a las sentencias de sus Salas de lo Contencioso-Administrativo. Interpretación que fue avalada por el Auto del TC nº 41/2018, de 16 de abril de 2018, que inadmitió un recurso de amparo interpuesto por la Junta de Extremadura frente a un Auto que acordó inadmitir la casación autonómica frente a una Sentencia de la Sala de lo CA del TSJ de Extremadura, al concluir que la finalidad a que estaría llamado este eventual recurso de casación, cual es la de asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico, en las circunstancias expresadas, quedó ya satisfecha en la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJE atendiendo a la configuración de ésta. En suma, era la propia configuración de la Sala (y el número de magistrados adscritos a la misma) la que hizo que el Auto del TC estimase acorde con el art. 24.1 CE la inadmisión de la casación autonómica frente a las Sentencias dictadas por la Sala de lo CA del TSJ de Extremadura.

El TSJ de Extremadura dio un paso más y se decantó por considerar también que no resultaba posible el recurso de casación por infracción de normativa autonómica cuando se pretendan impugnar sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso-administrativo que tuviesen su sede en la demarcación territorial del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que contengan doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos. Lo que fue recurrido en amparo por la Junta de Extremadura y estimado por la STC 99/2020, de 22 de julio. La referida Sentencia concluye que

“al inadmitir el recurso de casación en virtud de una interpretación literal del art. 86.3 LJCA (el TSJ) ha llegado a un resultado materialmente contrario al derecho de acceso al recurso que consagra el art. 24.1 CE. En efecto, la decisión adoptada, al no tomar en consideración que el art. 86.3 LJCA, al regular el recurso de casación autonómico, contiene una remisión implícita a la regulación del recurso de casación por vulneración del Derecho estatal o de la Unión Europea (STC 128/2018, FJ 6 y 7) y excluir del recurso de casación autonómico a las resoluciones de los juzgados de lo contencioso-administrativo en los supuestos en los que, de acuerdo con lo previsto en el art. 86.1, apartado segundo, LJCA, serían susceptibles de casación, está inadmitiendo este recurso sin que exista una causa legal en la que se prevea esta consecuencia, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, determina la vulneración del derecho que garantiza el art. 24.1 CE.”

Así que, en la actualidad, y a la luz de la reciente STC, podemos concluir que si bien en Extremadura y La Rioja no cabe, por la decisión adoptada por sus Salas de lo Contencioso-Administrativo (y ratificada por el TC), casación autonómica frente a las Sentencias dictadas por las mismas, si que existe tal posibilidad frente a las Sentencias dictadas por los juzgados de lo contencioso-administrativo en la sede de sus demarcaciones territoriales en los supuestos previstos en el párrafo segundo del art. 86.1 LJCA –única instancia: que contenga doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y que sean susceptibles de extensión de efectos-.

 

Inexistencia de casación autonómica frente a las Sentencias dictadas por la Sala de lo CA del TSJ de Cataluña, con reconocimiento expreso de casación autonómica frente a las sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo

 

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, entre otros en su Auto nº 7/2017, de 18 de julio de 2017 y Auto 29/2017, de 28 de diciembre, ha venido manteniendo que las Sentencias dictadas por su Sala de lo Contencioso-Administrativo en aplicación del derecho autonómico no son susceptibles de casación autonómica, si bien, sí reconoce expresamente tal modalidad casacional frente a las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en única instancia, que contengan doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y que sean susceptibles de extensión de efectos.

Uno de esos Autos, tras la oportuna reposición y posterior queja, fue recurrido en amparo por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès, y el Tribunal Constitucional, en Pleno, ha estimado el mismo por Sentencia nº 98/2020, de 22 de julio de 2020, y, en consecuencia, ha declarado vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la corporación recurrente, en su vertiente del derecho de acceso al recurso (art. 24.1 CE). Los motivos que llevan al Tribunal Constitucional a estimar el recurso son, básicamente, los que siguen:

1º  El nuevo recurso de casación está encaminado a “sustituir” a los anteriores recursos de casación para unificación de doctrina y de casación en interés de la ley, que venían atribuidos anteriormente a las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia y que han sido suprimidos por la Ley Orgánica 7/2015, por lo que esa finalidad unificadora de la interpretación y aplicación del derecho autonómico debe ser asumida por los tribunales superiores de justicia, a través de aquella modalidad impugnatoria.

2º El nuevo recurso ha sido creado con una configuración “paralela” al que ya existía por alegada infracción de la normativa estatal o de la Unión Europea y a la regulación de dicho recurso ante el Tribunal Supremo, se “remite implícitamente” el de casación autonómico.

3º Se descartan a limine los argumentos del TSJ de Cataluña para declarar la inexistencia de casación autonómica frente a las Sentencias de su Sala de lo Contencioso-Administrativo referentes a: i) la necesidad de ley orgánica para introducir el recurso de casación por infracción de norma autonómica; ii) que tal exigencia de rango normativo orgánico sea preciso para la configuración del órgano judicial competente para su enjuiciamiento y resolución; iii)  el referido a que la LOPJ debería haber establecido un órgano judicial específico para asignarle la competencia de la casación autonómica; y iv) que la unificación de criterios en la aplicación de la norma autonómica la suplan los plenos jurisdiccionales previstos en el art. 264 LOPJ.

Es función propia de la Sección de casación de la Sala de lo Contencioso Administrativo la interpretación y aplicación de la norma legal que regula la casación autonómica, pero aquella habrá de respetar la finalidad unificadora de doctrina, propia de este recurso, y que el mismo se configura como “paralelo” al de casación por infracción de normativa estatal o de la Unión Europea, “a cuya regulación implícitamente se remite”.

No se da cumplimiento a la exigencia de configuración “paralela” el hecho de que el TSJC sí reconozca la posibilidad de casación autonómica frente a las Sentencias de los órganos unipersonales y, en cambio, no haga lo propio respecto a las Sentencias dictadas por su Sala de lo Contencioso-Administrativo.

6º Circunstancia, la anterior, que también contraviene la doctrina constitucional que alude a la “remisión implícita”, que no in toto, al procedimiento de tramitación y resolución del recurso de casación por infracción de normativa estatal o de la Unión Europea.

En conclusión, la Sentencia del TC considera que:

“sostener que las sentencias dictadas por las secciones o las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia no son susceptibles de recurso de casación por infracción de normativa autonómica, constituye el resultado de un acto de interpretación y aplicación del art. 86 LJCA que se sustenta en un conjunto de argumentos que no responden a la finalidad perseguida por el legislador y reconocida por este tribunal, de constituir esta modalidad de impugnación el “instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho”, en este caso del derecho autonómico. Pero es que, además, aquella interpretación tampoco cumple las dos exigencias de configuración paralela y de remisión implícita que este tribunal ha reconocido, en términos de equiparación normativa, a esta modalidad de recurso respecto del de casación por infracción de la normativa estatal o de la Unión Europea.”

Está por ver que postura adopta la Sala de lo CA del TSJ de Cataluña a partir del pronunciamiento del TC, si bien, muy probablemente, la misma se adhiera a la postura que ha venido defendiendo ab initio la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid y de la que daré cuenta a continuación.

 

La existencia de casación autonómica frente a las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, también, frente a las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ cuando se observara contradicción entre el criterio sostenido por la sentencia impugnada, en interpretación de normas de Derecho Autonómico en que se fundamente el fallo, y el seguido por otra u otras sentencias de la misma Sala sobre cuestiones sustancialmente iguales, o cuando la resolución de la Sala Sentenciadora se apartase deliberadamente de la jurisprudencia sobre Derecho Autonómico existente.

 

Un tercer bloque de Tribunales Superiores de Justicia es el que ha asumido la tesis defendida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid en su Auto de 17 de mayo de 2017. La misma, tras defender la constitucionalidad de la reforma, da por sentada la existencia del recurso de casación autonómica respecto a las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en los mismos supuestos establecidos en la regulación del recurso de casación estatal ante el Tribunal Supremo (párrafo segundo del artículo 86.1 LJCA) y, también, respecto a las Sentencias (y Autos) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo si bien, en este último caso, restringiendo la apreciación del interés casacional objetivo al caso en que (i) se observará contradicción entre el criterio sostenido por la sentencia impugnada, en interpretación de normas de Derecho Autonómico en que se fundamente el fallo, y el seguido por otra u otras sentencias de la misma Sala sobre cuestiones sustancialmente iguales –se excepciona el supuesto de que la contradicción traiga causa de un razonado cambio de criterio del Tribunaly al caso en el que (ii) la resolución recurrida se apartara deliberadamente de la jurisprudencia sobre Derecho Autonómico existente hasta entonces salvo que el apartamiento lo fuera respecto del criterio sostenido con anterioridad por la misma sección en la medida en que la jurisprudencia estaría formada por la propia sentencia que se pretende recurrir.

La postura de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid ha sido asumida por el TSJ del País Vasco(vid. Auto 17/2018, de 12 de febrero; y Auto 18/2018, de 2 de marzo ); TSJ de la Comunidad Valenciana(vid. Auto 210/2017, de 1 de diciembre; y Auto 208/2017, de 30 de noviembre (ambos Autos se refieren a un Auto precedente, de 20 de julio de 2017, dictado en el recurso de casación nº 197/16, que no está disponible en el Cendoj): TSJ de Galicia (Auto de 5 de julio de 2017. El Auto se refiere a un Auto previo, de 22 de junio de 2017, dictado en el Recurso de Casación 4161/17, que no está disponible en el Cendoj); TSJ de Castilla y León(vid. Auto de 23 de junio de 2017 y Auto 2/2018, de 7 de marzo);  TSJ de Navarra (vid. Autos de 31 de enero16 de febrero28 de febrero1 de marzo) (su Presidente, en esta mesa redonda, no comparte, como línea de principio, que solo tengan cabida los recursos de casación autonómico frente a sentencias de la Sala en supuestos de contradicción o apartamiento deliberado. En una de sus intervenciones afirma que se asume la tesis del TSJ de Madrid desde una perspectiva práctica, pero que ello no aconseja autolimitarse en los supuestos en los que cabe, o no, la casación, ya que no es descartable que en el escrito de preparación se pueda lograr convencer al Tribunal de la necesidad de matizar, complementar e, incluso, corregir la Sentencia impugnada); TSJ de Andalucía (vid. Auto recaído en el recurso de casación nº 10/2017, de 5.2.2018 y el Auto nº 8/2018); TSJ de las Islas Baleares (vid. Auto 18/2019); TSJ de Canarias (vid. Auto nº 125/19).

 

La existencia de casación autonómica en términos análogos al previsto para la casación estatal

 

Este sería el posicionamiento de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias, Cantabria y Aragón. Todas ellas han configurado el interés casacional objetivo en términos análogos a las exigencias previstas por el Tribunal Supremo en el recurso de casación estatal. Esto es, no han restringido su objeto a que exista contradicción entre sentencias de la Sala y/o sus secciones o a que se aparten deliberadamente de la doctrina de la Sala.

Ejemplos de esta posición son las siguientes resoluciones:

  • ATSJ de Asturias, de 18 de abril de 2017, donde se admite a trámite el recurso de casación por la conveniencia de conformar jurisprudencia interpretativa sobre una disposición transitoria que había sido objeto de análisis en la Sentencia apelada; ATSJ de Asturias, de 25 de abril de 2017, sobre la expresión “recursos económicos computables”; ATSJ de Asturias, de 31 de julio de 2017, donde se admite a trámite el recurso de casación interpuesto frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo por la concurrencia de la presunción de interés casacional objetivo de los apartados b) y c) del artículo 88.2 LJCA;
  • ATSJ de Cantabria, de 6 de febrero de 2018, donde se admite a trámite el recurso de casación autonómico a pesar de que no se invocaba por el recurrente la existencia una sentencia contradictoria de la propia Sala, ni un apartamiento deliberado de la doctrina existente sobre la cuestión; ATSJ de Cantabria, de 9 de mayo de 2018, donde se admite la casación a pesar de no invocarse la existencia de un pronunciamiento contradictorio o un apartamiento deliberado de la jurisprudencia preexistente de la Sala de Cantabria. Es reseñable que en los dos Autos se formularon votos particulares disidentes por las magistradas Doña Clara Penín y Doña María Esther Castanedo, respectivamente. En ambos se aboga por la inadmisión de la casación al considerar que el artículo 86.3, segundo párrafo, de la LJCA no tiene aplicación en el ámbito del TSJ de Cantabria por la irrecurribilidad de las sentencias de la propia Sala que interpretan la normativa autonómica, la falta de desarrollo procesal de dicha norma y la imposibilidad de constituir la Sección de Casación conforme a las normas procesales;
  • ATSJ de Aragón, de 15 de febrero de 2018 (en él se citan dos Autos precedentes, en concreto, los autos de 18 de diciembre de 2017 (RCA 5337/2017) y 21 de diciembre de 2017 (RCA 5334/2017), no disponibles en el Cendoj) donde se admite la casación autonómica frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictada en apelación. La admisión se acuerda pese a no alegarse por la recurrente la existencia de contradicción o apartamiento deliberado de la doctrina jurisprudencial preexistente de la propia Sala.

 

La postura del TSJ de Castilla-La Mancha

 

Sus dos Secciones elevaron al TC tres cuestiones de inconstitucionalidad del artículo 86.3, párrafos segundo y tercero, de la LJCA, por la vulneración de los artículos 122.1, 9.3, 14 y 24 de la CE. Uno de los Autos de planteamiento es el dictado el 3 de mayo de 2018 en el recurso de apelación nº 279/2015 

El TC, por Sentencia nº 128/2018, de 29 de noviembre, desestimó la misma, reiterando su doctrina, además, en dos posteriores, las SSTC 18/2019, de 11 de febrero, y 26/2019, de 25 de febrero. Los motivos por los que el TC concluyó que el art. 86.3, párrafos segundo y tercero, LJCA es conforme a la Constitución fueron básicamente:

  • que las novedades introducidas en esta modalidad casacional están encaminadas a “reforzar el recurso de casación como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho” exigiendo, a tal fin, que el recurso presente “interés casacional objetivo”.
  • que “[c]on este nuevo recurso se amplió el ámbito de aplicación a la generalidad de las resoluciones judiciales finales de la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 86.1 y 87.1 LJCA) y, mediante la técnica de selección fundada en el llamado interés casacional objetivo (art. 88 LJCA), se buscó que cumpliera ‘estrictamente su función nomofiláctica”;
  • que “[e]l nuevo recurso de casación basado en la infracción de normas emanadas de la comunidad autónoma sustituyó a los dos recursos de casación anteriormente previstos para garantizar la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de la comunidad autónoma, el recurso de casación de unificación de doctrina regulado hasta entonces en el artículo 99 LJCA y el recurso de casación en interés de ley regulado hasta entonces en el artículo 101 LJCA”;
  • que la falta de rango orgánico de la disposición final tercera de la L.O. 7/2015, que dio nueva redacción al art. 86.3 LJCA, no contraviene lo dispuesto en el art. 122.1 CE, por cuanto la reserva de ley orgánica establecida en el citado precepto constitucional “atiende únicamente a si la legislación procesal de rango ordinario preserva la coherencia del diseño establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial, y no va más allá […]”;
  • que las secciones de casación a que se refiere el art. 86.3 LJCA “se configuran y actúan básicamente como divisiones funcionales de las salas de lo contencioso-administrativo y no como órganos judiciales con una composición y un ámbito competencial singularizados con respecto a los de dichas salas”, por lo que “no constituyen órganos judiciales distintos a los efectos de nuestra doctrina constitucional sobre el alcance de la reserva de ley orgánica que deriva del artículo 122.1 CE y que, en consecuencia, no necesariamente deben ser reguladas por disposiciones de rango orgánico”;
  • que “la indeterminación del precepto legal cuestionado no conlleva una quiebra de la seguridad jurídica, pues una interpretación sistemática del mismo permite acotar su sentido y determinar las resoluciones que pueden ser objeto de este recurso y el órgano que ha de resolverlo. Las incertidumbres que, prima facie, pueda suscitar la disposición cuestionada pueden ser salvadas mediante una interpretación perfectamente razonable, aplicando los criterios ordinarios de interpretación de la ley y atendiendo, especialmente, a la configuración más objetivada del recurso de casación estatal, a cuyas normas se remite implícitamente el recurso de casación autonómico y que debe considerarse que integran también su regulación”;
  • que la constatación de criterios aplicativos dispares del art. 86.3 LJCA por parte de las salas de lo contencioso-administrativo de los distintos tribunales superiores de justicia no vulneran el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE);
  • que “la regulación contenida en los preceptos cuestionados […] no impide una interpretación lógica y coherente que proporcione un sentido útil a la casación autonómica, ya que la unificación del Derecho autonómico corresponde a los tribunales superiores de justicia mediante un recurso de casación paralelo al establecido en el Tribunal Supremo para el Derecho estatal o de la Unión Europea, a cuya regulación se remite implícitamente el recurso de casación autonómico

 

La Sala de lo CA del TSJCLM, tras las Sentencias del Tribunal Constitucional desestimando las cuestiones de inconstitucionalidad que planteó, fijó como criterio, Auto de 20.11.2019, casación nº 2/19, que el interés casacional en supuestos de casación autonómica frente a Sentencias de la Sala:

debe entenderse referido a la unificación de doctrina, es decir, a los recursos contra sentencias en que, ante cuestiones sustancialmente iguales, la Sala haya seguido, sea por la misma o por la otra Sección, interpretaciones del ordenamiento jurídico autonómico contradictorias entre sí, pues solo en tal caso sería necesario un pronunciamiento de la Sección especial de casación para la unificación de la jurisprudencia.

Esto es, la Sala de lo CA de Castilla y La Mancha se decanta por la tesis que ha venido defendiendo su homóloga madrileña.

 

Recapitulación

 

Con los pronunciamientos del TC de los que hemos dado cuenta podemos concluir que, de ahora en adelante, existirán tres posturas distintas respecto a la regulación e interpretación de la casación autonómica por nuestros Tribunales Superiores de Justicia, a saber:

  • No cabe casación autonómica frente a las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo que solo están compuestas por una única Sala o Sección. Este sería el supuesto de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ de Extremadura y La Rioja.  Ahora bien, si cabrá recurso de casación autonómico frente a las resoluciones de los juzgados de lo contencioso-administrativo en los supuestos en los que, de acuerdo con lo previsto en el art. 86.1, apartado segundo, LJCA, serían susceptibles de casación.
  • La regulación e interpretación de la casación autonómica es idéntica a la estatal, esto es, cabe recurrir las Sentencias de las Salas, y también de los Juzgados de lo CA que cumplan los requisitos del art. 86.1 LJCA, en supuestos de interés casacional objetivo similares a los previstos en los apartados 2 y 3 del art. 88 LJCA. Esta sería la postura de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias, Cantabria y Aragón.
  • Hay casación autonómica frente a las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que cumplan los requisitos del art. 86.1 LJCA y, también, frente a las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ cuando exista contradicción entre el criterio sostenido por la sentencia impugnada, en interpretación de normas de Derecho Autonómico en que se fundamente el fallo, y el seguido por otra u otras sentencias de la misma Sala sobre cuestiones sustancialmente iguales, o cuando la resolución de la Sala Sentenciadora se apartase deliberadamente de la jurisprudencia sobre Derecho Autonómico existente. Esta sería la postura de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid; País Vasco; Comunidad Valenciana; Galicia; Castilla y León; Navarra; Castilla La Mancha; Andalucía; Illes Baleares y Canarias. Muy probablemente el TSJ de Cataluña se adhiera a esta postura tras la STC nº 98/2020, ya que es la más cercana a los postulados iniciales que mantuvo y con la que salvaría la doctrina constitucional de la “remisión implícita”, que no in toto, al procedimiento de tramitación y resolución del recurso de casación por infracción de normativa estatal o de la Unión Europea.

Sigue siendo una incógnita la postura que sostiene el TSJ de Murcia. Cuatro años después de la entrada en vigor del “nuevo” modelo casacional, el Cendoj no da cuenta de ningún Auto de admisión (o inadmisión) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia en un supuesto de casación autonómica. Parece que de nada ha servido mi llamada de atención sobre esta disfunción en mi entrada de hace dos años, como tampoco ha servido de mucho la STC que habla de la remisión implícita a la regulación de la casación estatal. No se entiende, a la luz de esa remisión implícita, que exista una obligación de publicar los Autos de admisión del recurso de casación estatal en la página web del TS -art. 90.7 LJCA- y que, sin embargo, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ (en su gran mayoría) incumplan sistemáticamente esa publicidad respecto a los autos de admisión de casación autonómica. Los Autos que se publican son minoritarios, algo que debería corregirse de forma inmediata.


Foto: Manuel María de Miguel

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