Por Luis Arroyo Jiménez

(Las entradas anteriores de esta serie se encuentran aquí, aquí y aquí)

En la STC 26/2014 la mayoría del Pleno del Tribunal Constitucional decidió resolver el recurso de amparo planteado por el Sr. Melloni aplicando como canon de control el derecho fundamental que había alegado el propio recurrente, esto es, el derecho a un proceso con todas las garantías reconocido en el art. 24.2 CE. El Derecho de la Unión y, en particular, los derechos fundamentales proclamados en la Carta adquieren en esa resolución una eficacia puramente interpretativa de las correspondientes disposiciones constitucionales internas. Frente a ello, los votos particulares formulados por las Magistradas Adela Asúa y Encarnación Roca proponían resolver el recurso aplicando directamente la Carta. Tal y como he adelantado aquí, la solución de la mayoría es preferible en virtud de argumentos de dogmática y de política constitucional. A continuación pretendo justificar esta valoración.

Tribunal Constitucional y poder judicial ante el Derecho de la Unión

Los votos discrepantes de las Magistradas Adela Asúa y Encarnación Roca describen correctamente la manera en que el Derecho de la Unión Europea vincula a los órganos integrantes del poder judicial. El Derecho de la Unión vincula al juez ordinario en los términos de los arts. 93 y 10.2 CE, respectivamente, según que el asunto se encuentre o no dentro de su ámbito de aplicación. En definitiva, en casos como el del Sr. Melloni los juzgados y tribunales deben aplicar directamente el Derecho de la Unión Europea, también en lo que respecta a los derechos fundamentales.

Sin embargo, a la hora de resolver un recurso de amparo el Tribunal Constitucional no puede colocarse a si mismo en la posición que diseña el art. 93 CE. O, para ser precisos, en caso de hacerlo el Tribunal no debería entrar en el fondo del asunto sino inadmitir la demanda de amparo. La Constitución y su Ley Orgánica no encomiendan al Tribunal Constitucional resolver los recursos de amparo que ante él se interpongan con independencia de cuál deba ser el parámetro de control aplicable. La jurisdicción del Tribunal alcanza, por el contrario, a resolver los recursos en los que se aduzca la vulneración de un derecho de los mencionados en el art. 53.2 CE, siempre que el canon de control que resulte aplicable sea el derivado de las disposiciones constitucionales a las que ese precepto se remite. Eso no significa que el Tribunal no deba interpretar y aplicar disposiciones que no pertenecen a la Constitución, tanto de Derecho europeo como de Derecho interno, cuando resuelve un recurso de amparo, sino que sólo puede hacerlo si el asunto se mantiene dentro del ámbito de la jurisdicción del Tribunal Constitucional y, por tanto, en caso de que sea la Constitución interna la que opere como parámetro de control iusfundamental.

A diferencia de los órganos del poder judicial (así, por ejemplo, la Audiencia Nacional en el marco de una euroorden), es discutible, por tanto, que el Tribunal Constitucional tuviera jurisdicción para resolver un recurso de amparo interpuesto por la vulneración de, pongamos, el derecho a la legalidad sancionadora, si el canon aplicable no fuera el derivado del art. 25.1 CE sino el que resulta del art. 49.1 CDFUE.

Cuestión distinta, como se ha dicho, es que, con carácter general, el segundo pueda y deba ser tomado en consideración por el propio Tribunal en el marco del primero y, en esa medida, también aplicado en los términos del art. 10.2 CE. Obviamente esta cuestión no tiene nada que ver con la (indiscutida ya) consideración del Tribunal Constitucional como un órgano jurisdiccional en el sentido del Derecho de la Unión, sino con el alcance de la jurisdicción que la Constitución le otorga. En definitiva, el desplazamiento del Derecho interno a través del 93 CE afecta al poder judicial pero no al Tribunal Constitucional, porque, desde la perspectiva de éste último, si se produjera tal desplazamiento con él desaparecería también su jurisdicción. En esos casos no habría que resolver el recurso de amparo aplicando el 49.1 CDFUE: habría que inadmitirlo.

Esta es, por lo demás, la práctica del Tribunal Constitucional Federal alemán en relación con los recursos interpuestos contra actos de los poderes públicos nacionales que implementan Derecho de la Unión cuando éste no deja margen alguno de actuación (es decir, en situaciones Melloni). La recepción del Derecho de la Unión Europea por el Tribunal Constitucional a través del art. 93 CE no llevaría al resultado sugerido en los votos particulares, es decir, a la resolución sobre el fondo aplicando el Derecho de la Unión Europea, sino a otro bien distinto como es la inadmisión del recurso. Tal y como ha afirmado recientemente T. de la Quadra-Salcedo Janini (aquí):

“no puede descartarse que en el futuro, el Tribunal Constitucional español, en línea con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional alemán, renuncie a confrontar con los derechos fundamentales recogidos en la Constitución aquellos actos de los poderes públicos españoles dictados en aplicación del Derecho de la Unión sin margen de apreciación, por considerar que se da una equivalencia en la protección dispensada por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, propugnar la necesidad de que el Tribunal Constitucional deje en suspenso su capacidad de controlar los actos de los poderes públicos nacionales que aplican el Derecho de la Unión sin margen de apreciación, es algo enteramente distinto a propugnar la conversión del Tribunal Constitucional en un órgano aplicador del Derecho de la Unión, como propugnan los referidos votos particulares a la STC 26/2014”.

¿Y ahora qué?

Esta última referencia pone de manifiesto que en asuntos como éste no sólo se plantea el problema de la selección de la norma aplicable al caso, sino también la determinación del concreto impacto que la entrada de España en las Comunidades Europeas y la posterior evolución del proceso de integración ha tenido sobre el sistema constitucional español. Lo que está en juego es, en otras palabras, la configuración de los términos de la mutación constitucional generada por el proceso de integración europea. Por este motivo, tras la elección de la vía de recepción de la doctrina del Tribunal de Justicia se esconden, inevitablemente, consideraciones de política constitucional.

De cara al futuro, más precisamente, el Tribunal tiene ante sí planteados tres posibles cursos de actuación. El primero consiste en mantener la solución de la mayoría en la STC 26/2014 e incorporar el Derecho de la Unión a través del art. 10.2 CE o, en su caso, de la doctrina de las vulneraciones indirectas si ésta resulta aplicable por razón de la materia. En ambos casos ello supone atribuir a la Carta y a la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia una eficacia puramente interpretativa. El segundo es al que propiamente conduce la aplicación del art. 93 CE y consiste en inadmitir a trámite los recursos y cuestiones relacionados con normas y actos internos dictados en ejecución del Derecho de la Unión Europea sin margen de actuación (situaciones Melloni), manteniendo abierta la vía del art. 10.2 CE para otro casos (situaciones Åkerberg). El tercer curso de actuación es la solución que propugnan los votos particulares formulados a la STC 26/2014 por las Magistradas Adela Asúa y Encarnación Roca, en cuya virtud el art. 93 CE permitiría al Tribunal Constitucional aplicar directamente el Derecho de la Unión como canon de control en la resolución del recurso de amparo, con el correspondiente desplazamiento de las normas constitucionales internas, manteniendo también abierta la vía del art. 10.2 CE para otras situaciones. Por los motivos señalados esta alternativa llevaría aparejada una importante transformación del alcance de la jurisdicción y aún de la propia posición institucional del Tribunal Constitucional.

Considero que en el momento presente el Tribunal Constitucional haría bien en mantener su criterio: la Carta y la doctrina del Tribunal de Justicia vertida en su aplicación pueden vincular, según los casos, directamente a los Tribunales ordinarios a través del art. 93 CE, mientras que a él sólo lo hace en los términos del art. 10.2 CE.

En primer lugar, adoptar el criterio del Tribunal Constitucional federal alemán supondría, paradójicamente, renunciar a participar en el proceso de interpretación de los derechos fundamentales en Europa en un buen número de asuntos (en principio, todos aquellos en los que el Derecho de la Unión no deja margen de maniobra a los Estados miembros). Los interlocutores del Tribunal de Justicia en materia de derechos fundamentales pasarían a ser exclusivamente los tribunales ordinarios. Además, la intervención de los Tribunales Constitucionales sólo llegaría a plantearse en términos de conflicto a través de las doctrinas dirigidas a limitar el alcance de la primacía del Derecho de la Unión (como ha ocurrido hasta ahora en el caso del alemán; ver aquí). El caso Melloni pone de manifiesto que el art. 10.2 CE permite al Tribunal Constitucional participar activamente en un proceso de interpretación colectiva de los derechos fundamentales en Europa basado en la cooperación leal, sin comprometer la primacía del Derecho de la Unión ni la competencia que corresponde en su interpretación al Tribunal de Justicia.

En segundo término, adoptar el criterio de las Magistradas discrepantes plantea no menos dificultades. Un buen número de recursos de amparo se interponen en ámbitos en los que la Administración o los jueces están sometidos al Derecho de la Unión. La vía del art. 93 CE conduciría entonces a que esos recursos no se resolvieran por aplicación de las normas constitucionales sino de las de la Carta. El efecto de sustitución (no de influencia o información) del canon de control se proyectaría, así, sobre una parte muy importante de los asuntos a los que se enfrenta el Tribunal. En el escenario anterior estos asuntos deberían inadmitirse; en este las normas de la Constitución deberían quedar inaplicadas. Esto último es bien conocido para el caso de los Tribunales ordinarios, pero resulta, creo, insólito, entre los Tribunales Constitucionales europeos. Como ocurre con carácter general en los procesos de transformación, también en éste sería aconsejable no ser ni los últimos ni los primeros.

En tercer lugar, cualquiera de las dos versiones del art. 93 CE plantea importantes problemas de implementación. Así, por ejemplo, en cada recurso de amparo interpuesto ante el Tribunal Constitucional dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (y, por lo tanto, de la Carta) habría que decidir y justificar si el desplazamiento del Derecho constitucional interno es admisible o no desde el punto de vista de los límites constitucionales al principio de primacía. Dicho desde la perspectiva del propio Derecho de la Unión (aunque dista de estar claro que las dos perspectivas sean simétricas), en todos esos recursos habría que determinar si la aplicación de la Carta y de la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia afecta o no a la identidad constitucional de España (art. 4 TUE). Esa valoración tendría que realizarse en buena parte de las resoluciones de amparo del Tribunal Constitucional, pues sería necesaria para delimitar su jurisdicción o, en su caso, determinar el canon de enjuiciamiento constitucional aplicable.

Por último, no es evidente que los Tribunales Constitucionales nacionales deban aceptar en el momento presente la definitiva federalización de la justicia constitucional en Europa en un ámbito, como el de los derechos fundamentales, al que el Tribunal de Justicia se aproxima aún con una perspectiva de análisis y un aparato metodológico tributarios fundamentalmente del Derecho económico. Dicho con otras palabras, acaso sería más conveniente esperar a que el Tribunal de Luxemburgo diera muestras de haber asumido efectivamente su condición de juez de los derechos fundamentales protegidos en la Carta. La propia sentencia Melloni y, en particular, el discutible tratamiento de la cuestión relativa a la delimitación del contenido de los derechos a la defensa y a un proceso con todas las garantías (arts. 47 y 48.2 CDFUE), junto a otras resoluciones recientes del Tribunal de Justicia (por ejemplo, G. y R., Textdata Software, Léger), parecen sugerir que ese momento aún no ha llegado. Reformulando el título del trabajo de D. Sarmiento (aquí), quizás la pregunta no sea quién teme a la Carta, sino quién teme a su Tribunal.

Por estas razones sería prudente que, al menos por el momento, el Tribunal se mantuviera en su criterio. El Derecho de la Unión Europea no requiere que los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros acepten explícitamente su papel de aplicadores de la Carta siempre que ello no conduzca a resultados incompatibles con su primacía y efectividad. Dicho en otros términos, el Derecho de la Unión permite que los Tribunales Constitucionales nacionales mantengan su propia narración constitucional, siempre que se adecúen materialmente a sus exigencias sorteando el conflicto entre los dos sistemas. La estrategia seguida en Melloni exigirá al Tribunal ir amoldando su jurisprudencia caso a caso a la evolución del Derecho de la Unión. Se trata de un camino difícil, pero muy propio de un marco de pluralismo constitucional como el Europeo. En un contexto como éste el diálogo judicial no consiste tanto en resolver en abstracto estériles debates acerca de la primacía y la kompetenz-kompetenz. De lo que se trata es, más bien, de lograr una leal y prudente acomodación de las exigencias que resultan de los diversos sistemas, con la finalidad de prevenir y, en su caso, resolver los conflictos que entre ellos inevitablemente se producen, toda vez que ambos pretenden fundamentarse en sus propias reglas de reconocimiento.