Por Luis Medina Alcoz

 

Comentario a la STS de 27 de enero de 2026 que exime a la Administración de indemnizar los efectos adversos causados por las vacunas del Covid-19

 

Planteamiento

Durante la pandemia del Covid-19, doña Marta (sic), de 40 años, acudió al Servicio de Salud de Extremadura para recibir una dosis de la vacuna Janssen. Ello le provocó una grave reacción adversa (trombosis mesentérica) que requirió intervención quirúrgica y de la que han resultado importantes secuelas incapacitantes para trabajar. El Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Cáceres condenó a la Junta de Extremadura a indemnizar a doña Marta con 40.000€ en concepto de responsabilidad patrimonial objetiva mediante Sentencia confirmada en grado de apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (STSJEx de 3 de mayo de 2024, ECLI:ES:TSJEXT:2024:394). No obstante, la STS de 27 de enero de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:197) acaba de revocarla por considerar, en resumen, que en las circunstancias excepcionales de la pandemia la responsabilidad patrimonial de la Administración por daño vacunal no es objetiva, sino por negligencia, sin que en el caso quedara acreditada una infracción de la lex artis ad hoc.

La doctrina de la Sentencia casacional será decisiva en la serie de reclamaciones pendiente de resolución por parte de las Administraciones (autonómicas y central) y los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo. Esta entrada la presenta (3) y valora críticamente (4), formulando conclusiones sumarias (5). Para lo cual, se hace imprescindible introducir de antemano el estado de la cuestión (2).

Estado de la cuestión

En las democracias liberales, la garantía constitucional del derecho de propiedad no impide por sí que el poder público se apropie o dañe deliberadamente bienes ajenos si lo justifica una causa de utilidad pública o interés social, pero el titular debe ser indemnizado. La titularidad de este derecho constitucional no evita pues la injerencia, pero da derecho a la reparación del sacrificio impuesto, lo que las Constituciones suelen disponer expresamente. Por el contrario, al reconocer el derecho fundamental a la vida y la integridad física, las Constituciones no suelen hacer referencia expresa a una garantía indemnizatoria semejante por una sencilla razón: el poder público no está autorizado, con carácter general, a apoyarse en causas de utilidad pública o interés social para lesionar deliberadamente (o imponer el riesgo de sufrir daños en) la integridad de personas que no amenazan ni agreden la integridad de los demás. No obstante, hay supuestos excepcionales en que tal injerencia es constitucionalmente viable. Es precisamente el caso de las vacunaciones, tanto si se imponen obligatoriamente, como si son incentivadas.

El poder público, cuando impone o promueve una vacuna, sabe de antemano que una (pequeña) porción de los ciudadanos sufrirá reacciones adversas graves, pero lo acepta como sacrificio individual justificado en la utilidad pública, pues la vacunación se ha convertido en la mejor y, a veces, única arma para hacer frente a las epidemias. Dicho crudamente y sin matices: se acepta el fallecimiento y el grave menoscabo de unos pocos por la vacuna a cambio de las muchas vidas que salvará de la enfermedad, además del impacto positivo que la vacunación propicia en el mercado laboral y la economía.

En el caso de la vacunación obligatoria, se suprime enteramente la autodeterminación sanitaria y, derivadamente, se lesiona la integridad física de quienes sufren reacciones adversas graves. Si la vacunación es incentivada, subsiste esa capacidad de autodeterminación, pero de modo más formal que real: al orientar las decisiones individuales hacia la vacunación, recomendándola y flexibilizando las exigencias ordinarias de consentimiento informado, entre otros mecanismos, la Administración impone una injerencia materialmente equivalente. Porque, si el derecho fundamental a la vida y a la integridad física obliga de ordinario a la Administración sanitaria a asegurar que los ciudadanos decidan libremente sobre los tratamientos que les afectan con conocimiento de todos los riesgos y mediante una ponderación autónoma de los intereses y preferencias individuales (vid. STC 37/2011, de 28 de mayo), nada de ello ocurre en el caso de las campañas de vacunación. Por eso estas restringen también (legítimamente) nuestra autodeterminación sanitaria y, derivadamente, lesionan la integridad física de quienes a la postre padecen reacciones adversas graves.

En estos casos, la indemnización es un imperativo ético elemental que, al igual que el justiprecio en la expropiación forzosa, logra que los beneficiarios de una política compensen a los sacrificados por ella, evitando así que el Estado instrumentalice a unas personas en beneficio de otras. Tal imperativo se realiza a veces mediante sistemas compensatorios ad hoc. Es el caso de Francia (Código de la Salud Pública), Alemania (Ley federal de 20 de julio de 2000 de protección frente a infecciones) o Italia (Ley 210/1992, de 25 de febrero, reguladora de la indemnización a favor de los perjudicados por complicaciones irreversibles a causa de vacunaciones obligatorias, trasfusiones y administración de hemoderivados). Este último caso es particularmente significativo porque el legislador hubo de extender la protección dispensada en el marco de vacunas obligatorias a las incentivadas después de que la Corte Constitucional razonara que unas y otras son equivalentes desde la perspectiva de la necesaria compensación: “aunque la recomendación suponga una mayor atención a la autodeterminación individual […] y, por tanto, a la dimensión subjetiva del derecho fundamental a la salud (art. 32.1 de la Constitución), la finalidad perseguida sigue siendo la obtención de un beneficio para la salud colectiva, no solo la individual” (Sentencia 118/2020, de 23 de junio; en el mismo sentido, 268/2017, 107/2012, 423/2000 y 27/1998).

Otras veces, el indicado imperativo se canaliza a través del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración. Es el caso de España, de acuerdo con el leading case en la materia: la STS de 9 de octubre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:6645. Conforme a la doctrina de esta Sentencia, los servicios de salud no están obligados a aplicar los protocolos ordinarios de consentimiento informado en el caso de las vacunas incentivadas porque ello iría contra el objetivo institucional de la campaña: “una información excesiva de los riesgos de la vacunación sería un factor disuasorio a la adhesión de la campaña, cuyo éxito requiere de la máxima cobertura de la población por la vacuna”. A su vez, aunque la vacunación sea formalmente voluntaria y la víctima no esté siquiera en alguno de los grupos de riesgo para los que se recomienda fuertemente, no puede perderse de vista que la Administración la ha promovido y favorecido “en la búsqueda del interés general” a sabiendas de que unos pocos padecerán reacciones adversas graves. Por eso la “carga social” que afecta a la víctima de una reacción adversa grave “ha de ser compartida por el conjunto de la sociedad, pues así lo impone la conciencia social y la justa distribución de los muchos beneficios y los aleatorios perjuicios que dimanan de la programación”.

De manera que en los ordenamientos jurídicos europeos el reconocimiento constitucional del derecho a la vida no tiene fuerza suficiente para excluir la vacunación (obligatoria o incentivada) por los enormes beneficios sociales resultantes, pero sí, de un modo u otro, para obligar a compensar a las víctimas de reacciones adversas graves. Los regímenes específicos de compensación o la responsabilidad patrimonial logran así que el estatuto jurídico del derecho a la vida sea como mínimo el correspondiente al derecho de propiedad (para profundizar, aquí).

Sin embargo, la reciente STS de 27 de enero de 2026, al descartar que deban indemnizarse los daños derivados de las vacunas contra el Covid-19, viene a afirmar que el derecho a la vida no merece siquiera la tutela blanda (indemnizatoria) que sí tiene garantizado el derecho a la propiedad. Veamos la doctrina de la Sentencia.

La STS de 27 de enero de 2026

La Sentencia sienta dos conclusiones sobre las que nada hay que objetar. La primera es que el sistema de responsabilidad patrimonial exige indemnizar las reacciones adversas graves a vacunas impuestas u obligatorias:

“en caso de que nos hallásemos ante una vacuna entendida como obligatoria, los efectos adversos, aunque raros o muy raros, podrían entenderse como una carga social que la colectividad debería resarcir, primando el beneficio colectivo sobre el daño individual y trasladándose la asunción del riesgo del individuo a la colectividad, en aplicación del principio de solidaridad y socialización de riesgos”.

La segunda es la explícita confirmación de la doctrina de la STS de 9 de octubre de 2012 para el caso de las vacunaciones incentivadas, que son la regla general en España:

“Conviene recalcar que esta doctrina no supone una rectificación de la establecida en nuestra STS de 9 de octubre de 2012”.

Ello implica que el Tribunal Supremo sigue admitiendo, de un lado, que las campañas ordinarias de vacunación restringen legítimamente la autodeterminación sanitaria, al orientar la decisión individual en un determinado sentido por razones de interés general y flexibilizar el protocolo de consentimiento informado; y, de otro, que las reacciones adversas graves son un sacrificio especial que la colectividad beneficiaria de la medida debe indemnizar.

Ahora bien, y aquí empiezan los problemas de la Sentencia, el Tribunal Supremo declara que la doctrina de la STS de 9 de octubre de 2012 no resulta aplicable a los casos de reacción adversa grave a las vacunas contra el Covid-19, por las “circunstancias excepcionales acaecidas en el caso de la pandemia”, en la que “se produjeron, en un escaso periodo de tiempo, decenas de miles de muertes en nuestro país y que impulsó a la adopción de medidas tan excepcionales como las arrogadas durante el Estado de Alarma y los meses posteriores”. De manera que la Administración autonómica encargada de la vacunación contra el Covid-19 únicamente deberá responder si el daño vacunal derivase de “mala praxis” o “falta de diligencia debida”.

En conexión con el argumento de la excepcionalidad, la Sentencia desarrolla tres razones adicionales:

a) La promoción pública de la vacunación contra la Covid-19 respondía más al beneficio personal que podía recabar cada individuo vacunado que al beneficio social; primaba más “el carácter preventivo individual” que los beneficios resultantes de la inmunidad de grupo.

b) En el contexto de una pandemia que estaba causando un gran número de fallecimientos, la inoculación de la vacuna producía un beneficio individual en términos de prevención que compensa los perjuicios derivados de las reacciones adversas. La Sentencia lo expresa del modo siguiente:

“El principio de solidaridad no puede determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues la carga social que se asumía con la vacunación no era preponderante frente al beneficio que reportaba al individuo en términos de minoración del riesgo de contraer una enfermedad grave y potencialmente mortal. Es decir, este beneficio individual superaba al beneficio social derivado de la adquisición de inmunidad grupal o de rebaño”.

c) La responsabilidad patrimonial objetiva

“llevaría al desincentivo de que la Administración, en una situación similar, promoviese o recomendase un mecanismo de prevención como la vacuna que, como el tiempo ha demostrado, resultó eficaz tanto desde la perspectiva de la prevención individual como de la prevención grupal”.

En fin, la Sentencia justifica igualmente la aplicación de una regla de responsabilidad por culpa en el caso de la pandemia con el argumento de que la vacunación contra el covid-19 habría sido voluntaria, al menos en líneas generales y, desde luego, en el caso de autos. Los ciudadanos habrían tenido conocimiento suficiente de los riesgos que entrañaba la vacuna; habrían contado con soluciones alternativas; y habrían dado su “conformidad libre, voluntaria y consciente”. Se insiste en que: la información suministrada fue suficiente, teniendo en cuenta que debía ser limitada, “so pena de producir el efecto contrario, atemorizante o inhibidor”; en el presente caso se inoculó la dosis a doña Marta después de que se hicieran públicos en España los primeros efectos adversos graves de la vacuna; y los ciudadanos pudieron optar por ”la realización de test de antígenos o cuarentenas, que suponían una alternativa viable y plausible a la propia vacunación”.

Crítica

El argumento de que la vacunación contra el Covid-19 fue voluntaria valdría si la Administración hubiese abordado la intervención vacunal como cualquier otro tratamiento médico, esto es, como una decisión estrictamente individual, expresión de una libertad de autodeterminación cuyo ejercicio salvaguarda el poder público mediante la presentación exhaustiva de los riesgos y la garantía de espacios para una ponderación reflexiva sobre lo más conveniente para cada cual. Si hubiera sido este el caso, la única responsabilidad posible descansaría, en efecto, en la culpa o infracción de la lex artis y, más precisamente, en un defecto de la vacuna (en cuyo caso sería el fabricante el obligado a indemnizar) o en un error en su autorización, distribución o dispensación (en cuyo caso la responsabilidad recaería sobre la Administración correspondiente). Pero no ha sido este el supuesto, como sabe el común de los ciudadanos: por razones de salud pública y a sabiendas de que algunos padecerían reacciones adversas graves, el poder público promovió intensamente la vacunación contra el Covid-19 a través de toda suerte de mecanismos. Las comunidades autónomas, en cuanto titulares de la mayor parte de las competencias en materia de sanidad, emprendieron múltiples campañas institucionales y, a través de sus sistemas sanitarios, realizaron infinidad de recomendaciones individualizadas, que orientaban decididamente hacia la vacunación. Ofrecieron además todo tipo de facilidades: sistema de cita previa, fijación y modificación telemática de citas, recordatorios vía SMS, acondicionamiento de estadios de fútbol, polideportivos, colegios y edificios semejantes para vacunaciones masivas, entrega inmediata de certificados electrónicos, etc. Y dejaron de aplicar con toda intención el protocolo de consentimiento informado. El personal sanitario encargado de la administración de la vacuna tampoco facilitó prospectos, ilustrando oralmente todo lo más sobre las reacciones adversas leves más comunes. Muchas comunidades autónomas supeditaron durante algunos periodos el acceso a locales comerciales y restaurantes a la exhibición de certificados de vacunación (para profundizar, César Cierco Seira, La vacunación contra la COVID-19 y sus principales debates jurídicos, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, 2021)

Por lo demás, el Tribunal Supremo incurre en una palmaria inconsistencia al afirmar que la vacunación contra el covid-19 fue voluntaria y al propio tiempo confirmar la doctrina de STS de 9 de octubre de 2012, para la que una campaña de vacunación restringe legítimamente la autodeterminación individual al rebajar las exigencias ordinarias del consentimiento informado y recomendar la medida por el beneficio social. Y es evidente que, si las campañas ordinarias de vacunación restringen la autodeterminación individual, la extraordinaria emprendida contra el covid-19 lo ha hecho todavía más.

Algunos pasajes de la Sentencia de 27 de enero de 2026 vienen a admitirlo al reconocer que las Administraciones limitaron la información sobre las posibles reacciones adversas para evitar el efecto “atemorizante o inhibidor” y “adoptaron incentivos o estímulos adicionales de carácter positivo y negativo -cercanos a la técnica del nudging”. Y si el Tribunal Supremo admite que era importante evitar ese efecto y adoptar esos incentivos, viene a admitir que el objetivo no era garantizar la autodeterminación individual; era, como es indiscutible que fue, erradicar la pandemia. Y, a tal efecto, las Administraciones orientaron las decisiones individuales para lograr una vacunación masiva y los beneficios de la inmunidad grupal. Razón por la cual no cabe afirmar, como afirma el Tribunal Supremo, que en la vacunación contra el covid-19 “primaba el carácter preventivo individual respecto al colectivo”.

Tampoco convence el argumento de la excepcionalidad. Ciertamente, la situación pandémica vivida fue extraordinaria. Justificó medidas restrictivas de libertades individuales inaceptables en circunstancias normales, pero no la exclusión de la indemnización de los sacrificios individuales impuestos a unos en beneficio del interés general. Legitimó la intensa promoción de vacunas producidas y autorizadas aceleradamente y con menos ensayos de los habituales, pero no la desprotección de quienes sufrieron daños graves como consecuencia de ellas; daños previstos y aceptados por el poder público a la vista del ingente beneficio social. Afirmar lo contrario es como si la excepcionalidad de la pandemia hubiera servido, no solo para habilitar la incautación de material sanitario a empresas privadas, sino también para dejar de indemnizar el sacrificio patrimonial resultante. Y no es el caso, pues tales perjuicios han sido convenientemente reparados (STS de 14 de febrero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:685).

También debe rechazarse el argumento de que los beneficios individuales de la vacuna, concretados en la evitación de los graves perjuicios que habría podido causar la enfermedad, son superiores a (y compensan efectivamente) los daños vacunales. Es verdad que, a la hora de calibrar si la víctima de una reacción adversa ha de ser compensada, no pueden ignorarse las ventajas que le ha reportado la vacunación (compensatio lucri cum damno). Los beneficios que obtiene en términos de prevención son, de hecho, el fundamento de que las reacciones adversas leves en modo alguno deban repararse con cargo al erario. Ahora bien, la Sentencia asume erróneamente que, sin la vacuna, una persona de 40 años en la España de 2021 se habría contagiado del Covid-19 y habría por ello fallecido o sufrido daños de gravedad. Si así fuera, la víctima habría obtenido, en efecto, un beneficio especial superior a los efectos perjudiciales de la vacuna. Sin embargo, de acuerdo con Datos del INE de ese año, el riesgo de muerte por covid-19 para menores de 65 años en nuestro país era inferior al 0,1 %. Consecuentemente, la evitación de la muerte o de graves lesiones por covid-19 es aquí un beneficio remoto e hipotético que en absoluto puede compensar los daños corporales graves efectivamente causados por la vacuna. De la misma manera que solo el daño efectivo es resarcible, solo el beneficio efectivo ha de ponderarse a la hora de establecer si hay o no derecho a indemnización.

Por lo demás, que la campaña se extendiera a sectores de la población con escaso riesgo de sufrir graves daños evidencia nuevamente su principal objetivo: la protección de las personas más vulnerables y la erradicación de la pandemia mediante la vacunación masiva. También que, al incentivar la vacunación y limitar la autodeterminación sanitaria, las Administraciones han utilizado (legítimamente) la integridad física de unos pocos (las víctimas de las vacunas) para asegurar la del resto. Una instrumentalización que, sin embargo, la Sentencia no mitiga al excluir la indemnización. Nótese que el sentido genuino de la responsabilidad patrimonial objetiva es contrarrestar la cosificación, esto es, devolver a la víctima la condición de fin en sí, de persona que, en cuanto tal, es tan digna como los beneficiarios de la intervención lesiva (art. 10.1 CE). Se afirma cuando el poder público causa coactivamente un mal (o impone un riesgo extraordinario materializado a la postre) con la finalidad de obtener ventajas sociales a expensas de una víctima que no ha cometido acto de agresión alguno, siempre que los beneficios generales derivados de la vida comunitaria o los especiales que, eventualmente, resulten de la intervención lesiva no compensen el daño causado (al respecto, Gabriel Doménech Pascual, Luis Medina Alcoz, La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, en F. Velasco (dir), Manual de Derecho Administrativo, 2023). Y esto es exactamente lo que ocurre en el presente caso.

El argumento consecuencialista tampoco resulta aceptable. Contradice la experiencia la afirmación de que el reconocimiento de indemnizaciones por reacciones adversas graves desincentiva a la Administración a favorecer la vacunación extensiva ante una pandemia, pese a la eficacia indubitable de esta medida para erradicarla. Los países de nuestro entorno han promovido campañas de vacunación, garantizando al propio tiempo la compensación de quienes padecieron reacciones adversas graves; mecanismos que han seguido funcionando en el caso de la campaña contra el Covid-19 (puede comprobarse eneste informe: Covid-19 Vaccine No Fault ). Y ello, no solo por el señalado imperativo ético elemental (que obliga a que los beneficiarios de una restricción de la libertad individual compensen a quienes sufren perjuicios como consecuencia de ella), sino también por razones de utilidad: la garantía de compensaciones a las víctimas de reacciones graves a la vacunación incita la confianza del público en la política vacunal y, con ello, favorece la vacunación extensiva y los beneficios sociales resultantes. La ausencia de compensación es, justamente, lo que pone en riesgo el éxito de las campañas de vacunación, pues desalienta a la población general a vacunarse y puede dar fuerza al movimiento antivacunas.

Conclusiones

Al revocar su propia doctrina para rechazar sin argumento convincente alguno que deban indemnizarse los efectos adversos graves causados por las vacunas del Covid-19, el Tribunal Supremo viene a garantizar menos tutela al derecho fundamental a la vida (art. 15 CE) que al derecho a la propiedad privada (art. 33 CE) y convierte nuestro ordenamiento en este punto en una anomalía dentro de las democracias liberales. Ha dejado de remediar la vulneración del derecho fundamental a la integridad física en que incurrió la Administración por incentivar la vacunación (con evidente restricción de la autodeterminación sanitaria de la víctima) sin indemnizar en paralelo la actualización del riesgo así impuesto

sobre la lesión del artículo 15 CE en este tipo de casos, aquí y aquí), v., Ignacio Rodríguez Fernández, La delimitación y características de las restricciones sacrificiales de los derechos fundamentales, REDC, 126(2022); Luis Medina, Responsabilidad patrimonial por reacción adversa a la vacunación: régimen general con referencia especial al caso del covid-19, Revista de Derecho Público: teoría y método, 2022

Habrá quien diga que el legislador es quien ha creado el problema por no establecer sistemas compensatorios. Pero resulta cuando menos paradójico que el Tribunal Supremo, tras décadas de proclamación machaconamente constante del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, en uno de los pocos casos en que verdaderamente ha de serlo, acaba exonerando a la Administración bajo la consideración de que actuó sin culpa, correctamente, cumpliendo la lex artis. Una pena.

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