Por Mónica Sastre Beceiro
Interpretación del artículo 24 LPAC y del artículo 11 TRLSRU tras la STS 897/2026, de 14 de julio
Introducción
Pocas instituciones del Derecho Administrativo han generado tanta litigiosidad y una evolución jurisprudencial tan intensa como el silencio administrativo. Su regulación constituye un ejemplo paradigmático de la tensión permanente entre dos exigencias igualmente legítimas: la protección de los derechos de los ciudadanos frente a la inactividad administrativa y la salvaguarda de aquellos intereses públicos cuya tutela exige una decisión expresa de la Administración.
La configuración actual del silencio administrativo positivo responde a una finalidad bien conocida. El legislador pretende evitar que el incumplimiento del deber de resolver termine perjudicando al administrado. La regla general, hoy recogida en el artículo 24 de la Ley 39/2015, parte de la idea de que la inactividad administrativa no puede convertirse en un obstáculo indefinido para el ejercicio de los derechos de los particulares.
Sin embargo, esa lógica garantista encuentra un límite cuando la estimación presunta de la solicitud puede comprometer intereses que el ordenamiento considera especialmente protegidos. Entre ellos ocupan un lugar central la ordenación del territorio, el urbanismo y la protección del medio ambiente.
No es casual que sea precisamente en estos ámbitos donde el legislador haya configurado algunas de las excepciones más relevantes al régimen general del silencio positivo.
La razón tampoco es difícil de comprender. Las licencias urbanísticas no constituyen únicamente un acto favorable para quien las solicita. Son, sobre todo, instrumentos mediante los cuales la Administración ejerce una función de control preventivo de la legalidad urbanística y de protección del territorio. Su finalidad trasciende el interés individual del solicitante para proyectarse sobre bienes jurídicos de naturaleza colectiva cuya preservación corresponde a los poderes públicos.
Desde esta perspectiva, el silencio administrativo deja de ser una cuestión puramente procedimental para convertirse en una institución estrechamente vinculada al contenido material de las potestades administrativas.
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo núm. 897/2026, de 14 de julio, constituye una ocasión especialmente adecuada para revisar esta cuestión. Para los hechos del caso y la doctrina fijada en la sentencia puede verse el resumen comentado por J.A. Chaves, Supremo impulso al silencio negativo en las licencias que pueden dañar el medio ambiente, Delajusticia, 2026. La resolución estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Castril y fija doctrina sobre la interpretación conjunta del artículo 24 de la Ley 39/2015 y del artículo 11 TRLSRU en relación con las licencias urbanísticas para actuaciones con incidencia ambiental. Esta resolución cierra una brecha interpretativa peligrosa: la idea de que, si ya existe una autorización ambiental previa, la licencia urbanística posterior podría obtenerse por silencio positivo al haber «desaparecido» el riesgo ambiental.
La importancia de esta sentencia, sin embargo, no reside únicamente en la solución alcanzada. Su verdadero interés consiste en que obliga a replantear una cuestión que hasta ahora había sido abordada de forma fragmentaria: ¿cuál es el verdadero fundamento jurídico del silencio administrativo negativo en materia urbanística?
Con frecuencia, la doctrina ha centrado el análisis en la delimitación de los supuestos excepcionales previstos en el artículo 24 LPAC o en el alcance del artículo 11 del TRLSRU. Sin embargo, ambas normas suelen estudiarse de manera aislada, como si respondieran a lógicas distintas.
A mi juicio, ese planteamiento resulta insuficiente.
La tesis que se sostiene en estas líneas es que el artículo 24 LPAC y el artículo 11 TRLSRU forman parte de un mismo sistema de protección preventiva del territorio y del medio ambiente. Su interpretación no puede construirse exclusivamente desde la teoría general del procedimiento administrativo ni desde las reglas tradicionales del silencio administrativo. Debe realizarse a la luz de los principios que informan el Derecho ambiental y el Derecho urbanístico, particularmente el principio de prevención y la función constitucional de protección del medio ambiente proclamada en el artículo 45 de la Constitución.
Esta perspectiva permite comprender mejor tanto la doctrina constitucional iniciada con la STC 143/2017 como la reciente evolución jurisprudencial culminada por la Sentencia del Tribunal Supremo 897/2026.
Al mismo tiempo, ofrece una explicación más coherente del papel que corresponde a las entidades locales en el ejercicio de sus competencias urbanísticas. Porque, en realidad, el debate no consiste en determinar si el silencio administrativo favorece al ciudadano o a la Administración. La verdadera cuestión es otra. Se trata de decidir si la mera inactividad administrativa puede llegar a sustituir el juicio de legalidad que el ordenamiento exige cuando una actuación proyectada puede afectar a bienes constitucionalmente protegidos como el territorio y el medio ambiente.
La respuesta a esa pregunta trasciende ampliamente el caso resuelto por el Tribunal Supremo. De ella depende el equilibrio entre la garantía procedimental que representa el silencio administrativo y la efectividad del sistema de control preventivo sobre el que descansa buena parte del Derecho urbanístico contemporáneo.
Del silencio positivo como regla general a la necesidad de preservar el control preventivo de la legalidad
Uno de los errores más habituales en el estudio del silencio administrativo consiste en analizar esta institución como una mera técnica de terminación del procedimiento. En realidad, el régimen del silencio expresa una determinada concepción de las relaciones entre Administración, ciudadanos e interés general. Desde esta perspectiva, la evolución legislativa resulta especialmente significativa.
Durante décadas, el silencio administrativo fue concebido fundamentalmente como una ficción legal destinada a permitir el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa frente a la falta de resolución expresa.
La progresiva transformación del procedimiento administrativo llevó posteriormente a invertir esa lógica. La regla general pasó a ser el silencio positivo, entendido como una garantía frente a la inactividad administrativa y como un mecanismo para reforzar la seguridad jurídica del ciudadano.
Sin embargo, esa evolución nunca supuso que el silencio positivo pudiera operar con independencia del contenido material de la potestad administrativa ejercida. Antes al contrario, el propio legislador fue delimitando una serie de ámbitos en los que el interés general exigía mantener el control previo de la Administración como presupuesto imprescindible para el nacimiento de determinados derechos o facultades.
Entre esos ámbitos, el urbanismo ocupa una posición singular. No solo por la trascendencia económica de las decisiones urbanísticas, sino porque las licencias municipales cumplen una función que trasciende el interés del solicitante.
No constituyen una autorización discrecional. Tampoco son un mero acto declarativo. Representan el instrumento mediante el cual la Administración verifica, antes del inicio de una actuación, su conformidad con la ordenación territorial, urbanística y, cada vez con mayor intensidad, con las exigencias derivadas de la protección ambiental.
Desde esta perspectiva, resulta difícil sostener que la ausencia de resolución administrativa pueda producir exactamente los mismos efectos que una decisión expresa precedida de la correspondiente actividad de comprobación.
Y es precisamente esa tensión la que explica la evolución normativa que culmina en el artículo 24 LPAC y en el artículo 11 TRLSRU.
La STC 143/2017: el fundamento constitucional del silencio administrativo negativo
La interpretación del artículo 24 de la Ley 39/2015 no puede abordarse prescindiendo de la doctrina constitucional sobre el régimen del silencio administrativo en materia urbanística.
En este punto, la STC 143/2017, de 14 de diciembre, constituye un verdadero punto de inflexión. Conviene recordar que el Tribunal Constitucional no resolvía entonces una cuestión relativa al procedimiento administrativo, sino un conflicto competencial derivado de la regulación estatal del artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Suelo.
Sin embargo, el razonamiento utilizado por el Tribunal desborda ampliamente el problema competencial. En realidad, la sentencia ofrece una explicación de por qué determinadas actuaciones urbanísticas no pueden quedar amparadas por el silencio administrativo positivo. Y esa explicación resulta decisiva para interpretar correctamente el artículo 24 LPAC.
La protección del suelo rural como fundamento de la excepción
La STC 143/2017 parte de una idea sencilla. El suelo rural no constituye únicamente una categoría urbanística. Representa un espacio sobre el que concurren múltiples intereses públicos constitucionalmente protegidos. Entre ellos destacan la preservación del paisaje, los recursos naturales, la biodiversidad y, en definitiva, los valores ambientales cuya protección impone el artículo 45 de la Constitución. Por ello, el Tribunal Constitucional afirma que la previsión del silencio negativo en determinadas actuaciones sobre suelo rural encuentra cobertura en la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.23 CE relativa a la legislación básica sobre protección del medio ambiente. Esta afirmación tiene una enorme trascendencia. Significa que el fundamento del silencio negativo ya no descansa exclusivamente sobre la legislación urbanística. Su verdadera justificación se encuentra en la protección de un interés constitucionalmente cualificado. No se protege a la Administración. Se protege el territorio.
Una interpretación frecuentemente incompleta
La doctrina y la práctica administrativa han tendido a utilizar la STC 143/2017 únicamente para afirmar que el silencio negativo resulta constitucional en determinados supuestos de construcción e implantación de instalaciones sobre suelo rural. Sin embargo, esa lectura resulta excesivamente reduccionista. El verdadero interés de la sentencia no reside únicamente en declarar la constitucionalidad del artículo 11 del Texto Refunido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) . Su aportación consiste en explicar por qué esa regulación resulta constitucional. Y la respuesta es clara. Porque determinadas decisiones urbanísticas incorporan una dimensión ambiental que exige un control administrativo previo. En consecuencia, la Administración no puede quedar privada de ese control por el simple transcurso del tiempo. Esta idea conecta directamente con la lógica preventiva propia del Derecho ambiental. No se trata de reaccionar frente al daño. Se trata de impedir que actuaciones potencialmente lesivas puedan consolidarse sin haber superado previamente el juicio de legalidad que el ordenamiento exige.
El principio de prevención como criterio interpretativo
Llegados a este punto, resulta necesario introducir un elemento que, a mi juicio, apenas ha sido desarrollado por la jurisprudencia y la doctrina.
La expresión utilizada por el artículo 24 LPAC —«actividades que puedan dañar el medio ambiente»— no puede interpretarse desde las categorías tradicionales del procedimiento administrativo.
Debe interpretarse desde los principios del Derecho ambiental. Y entre ellos ocupa un lugar central el principio de prevención.
El principio de prevención parte de una premisa conocida. Cuando existe la posibilidad de que una actuación produzca una alteración significativa del medio ambiente, la intervención administrativa debe producirse antes de que el daño llegue a materializarse. Toda la arquitectura del Derecho ambiental contemporáneo responde precisamente a esa lógica: la evaluación ambiental, las autorizaciones ambientales integradas, las autorizaciones ambientales unificadas, los informes sectoriales o la evaluación de repercusiones sobre espacios protegidos. Todas estas instituciones comparten una misma finalidad. Evitar el daño antes de que se produzca. No repararlo posteriormente. Desde esta perspectiva, exigir que el daño ambiental aparezca suficientemente acreditado para excluir el silencio positivo supondría invertir completamente la lógica preventiva del sistema.
La licencia urbanística dejaría de actuar como instrumento de control previo para convertirse en un mecanismo de simple constatación posterior. Difícilmente podría encontrarse una interpretación más alejada de la finalidad perseguida por el legislador.
Una consecuencia interpretativa de enorme relevancia
Si se acepta que el fundamento del artículo 24 LPAC reside en el principio de prevención, la consecuencia resulta prácticamente inevitable. La expresión legal «puedan dañar el medio ambiente» no exige acreditar la existencia de un daño efectivo. Tampoco exige demostrar con certeza absoluta que el daño vaya a producirse. Lo jurídicamente relevante es la potencial incidencia ambiental de la actuación cuya autorización se solicita. Precisamente por ello, el legislador utiliza el verbo poder y no el verbo causar. Mientras el daño pertenece al ámbito de la responsabilidad, la posibilidad de daño pertenece al ámbito de la prevención. Y la prevención constituye el verdadero fundamento sobre el que descansa el régimen excepcional del silencio administrativo negativo.
El artículo 24 LPAC y el artículo 11 TRLSRU responden a una misma lógica jurídica
Uno de los aspectos más llamativos de la jurisprudencia recaída durante los últimos años es la tendencia a interpretar separadamente el artículo 24 de la Ley 39/2015 y el artículo 11 TRLSRU. No es extraño encontrar resoluciones que analizan ambos preceptos como si cada uno respondiera a un fundamento diferente. El primero aparecería vinculado al régimen general del procedimiento administrativo. El segundo constituiría una regla específica del Derecho urbanístico.
A mi juicio, esa forma de abordar la cuestión resulta metodológicamente incorrecta. Ambos preceptos responden a una misma finalidad. El artículo 24 LPAC protege aquellos intereses públicos cuya relevancia impide que puedan resultar afectados por la mera inactividad administrativa. El artículo 11 TRLSRU concreta esa misma finalidad en uno de los ámbitos donde el control preventivo adquiere mayor intensidad: la ordenación del territorio y el urbanismo.
No existe una relación de especialidad. Existe una relación de complementariedad.
La legislación urbanística no excepciona el régimen del procedimiento administrativo. Lo desarrolla para un ámbito material especialmente sensible.
Esta lectura sistemática explica, además, por qué la reciente STS 897/2026 no se limita a aplicar literalmente ambos preceptos, sino que los interpreta conjuntamente como manifestaciones de un mismo principio: impedir que la falta de resolución administrativa sustituya el juicio de legalidad cuando están comprometidos bienes constitucionalmente protegidos.
La STS 897/2026: una interpretación sistemática del artículo 24 LPAC y del artículo 11 TRLSRU
La Sentencia del Tribunal Supremo 897/2026, de 14 de julio, resuelve una cuestión que había dado lugar a interpretaciones divergentes en la jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia: determinar si el régimen del silencio administrativo previsto en el artículo 24 LPAC resulta aplicable a las licencias urbanísticas cuando la actuación proyectada presenta incidencia ambiental y ya cuenta con autorización ambiental favorable. La cuestión no era menor.
Una determinada línea interpretativa había entendido que, una vez obtenida la autorización ambiental correspondiente, desaparecía el riesgo para el medio ambiente y, con él, la justificación del silencio administrativo negativo. Desde esa perspectiva, la licencia urbanística recuperaría el régimen general del silencio positivo. El Tribunal Supremo rechaza esa construcción. Y lo hace, a mi juicio, por una razón que trasciende el caso concreto.
La licencia urbanística conserva una función propia
Uno de los aspectos más relevantes de la sentencia consiste en recordar que la autorización ambiental y la licencia urbanística no desempeñan la misma función. La existencia de una autorización ambiental favorable no agota el contenido del control que corresponde ejercer al Ayuntamiento. La licencia urbanística incorpora un juicio propio sobre la conformidad de la actuación con la ordenación territorial, urbanística y sectorial aplicable. Ese juicio no queda sustituido por la previa intervención de la Administración ambiental. Esta afirmación tiene una consecuencia inmediata. Si la licencia responde a una competencia distinta y a una finalidad diferente, tampoco puede sostenerse que el otorgamiento de una autorización ambiental elimine automáticamente la incidencia ambiental de la actuación. La actividad sigue siendo la misma. Lo único que cambia es que una Administración ya ha ejercido una parte del control preventivo.
Pero el procedimiento urbanístico conserva plenamente su razón de ser.
La incidencia ambiental no desaparece porque exista una autorización
Este punto merece una reflexión adicional. Aceptar que la autorización ambiental elimina la incidencia ambiental de una actividad conduciría a una consecuencia difícilmente compatible con el sistema jurídico. Significaría que una actuación potencialmente contaminante dejaría de ser ambientalmente relevante precisamente porque ha sido sometida al procedimiento ambiental previsto por la legislación.
La paradoja resulta evidente. Cuanto mayor sea el control ambiental previo, menor sería la protección derivada del artículo 24 LPAC. Sin embargo, esa no parece ser la lógica del ordenamiento. La autorización ambiental acredita que la actividad puede desarrollarse bajo determinadas condiciones. No altera la naturaleza de la actividad autorizada. Si una explotación industrial requiere autorización ambiental es precisamente porque presenta una potencial incidencia sobre el medio ambiente. Ese dato objetivo permanece durante toda la tramitación administrativa. Por ello, la existencia de autorización ambiental no elimina el presupuesto que justifica la aplicación del artículo 24 LPAC. Más bien confirma su concurrencia.
El error de identificar la autorización ambiental con la ausencia de riesgo
A mi juicio, el principal error de la interpretación corregida por el Tribunal Supremo consiste en confundir dos planos distintos. Una cosa es que una actividad resulte autorizable desde la perspectiva ambiental. Otra muy distinta es afirmar que deja de ser una actividad con incidencia ambiental. La autorización administrativa no transforma la naturaleza jurídica de la actuación. Únicamente acredita que, tras la evaluación correspondiente, puede desarrollarse bajo determinadas condiciones. Pero precisamente porque sigue existiendo una potencial incidencia ambiental, el legislador mantiene la necesidad de un control administrativo completo antes de que la actuación pueda entenderse autorizada. Desde esta perspectiva, la solución alcanzada por el Tribunal Supremo aparece plenamente coherente con la lógica preventiva del artículo 24 LPAC. No es la autorización ambiental la que determina el régimen del silencio. Es la naturaleza de la actividad cuya licencia se solicita.
Una doctrina que refuerza la coherencia del sistema
La doctrina fijada por el Tribunal Supremo presenta una virtud adicional. Evita que el régimen jurídico del silencio administrativo dependa de circunstancias puramente procedimentales. De haberse aceptado la tesis contraria, dos actividades idénticas podrían quedar sometidas a regímenes distintos únicamente porque una hubiera obtenido previamente autorización ambiental y otra todavía no. Ese resultado difícilmente sería compatible con el principio de igualdad en la aplicación de la ley. El criterio acogido por el Tribunal Supremo evita esa fragmentación. La aplicación del artículo 24 LPAC depende de la naturaleza objetiva de la actuación y de su potencial incidencia ambiental, no del momento procedimental en que se encuentre la tramitación administrativa. En este sentido, la sentencia aporta un elemento especialmente valioso: desplaza el centro del debate desde la secuencia procedimental hacia la finalidad material de la intervención administrativa. Y ello permite construir una interpretación mucho más coherente con el conjunto del sistema de control preventivo diseñado por el legislador.
Una propuesta interpretativa: el artículo 24 LPAC debe leerse desde el principio de prevención
Hasta aquí puede afirmarse que la jurisprudencia constitucional y la reciente doctrina del Tribunal Supremo permiten interpretar de manera sistemática el artículo 24 LPAC y el artículo 11 TRLSRU.
Sin embargo, todavía queda una cuestión abierta. ¿Qué significa exactamente que una actividad «pueda dañar el medio ambiente»? La expresión legal ha recibido escasa atención doctrinal. Y, sin embargo, de su interpretación depende la delimitación del ámbito de aplicación del silencio administrativo negativo. A mi juicio, la respuesta no puede buscarse exclusivamente en la teoría general del procedimiento administrativo. Debe encontrarse en el Derecho ambiental. No debe olvidarse que el legislador utiliza deliberadamente una fórmula abierta. No exige que el daño exista. No exige que sea inevitable. Ni siquiera exige que aparezca plenamente acreditado. Habla de actividades que puedan dañar el medio ambiente. La utilización del verbo poder revela una opción normativa claramente preventiva.
La finalidad de la norma consiste precisamente en evitar que el daño llegue a producirse sin haber sido objeto del correspondiente control administrativo. Por ello, la potencialidad lesiva debe entenderse como una característica objetiva de determinadas actividades, apreciable a partir de su propia naturaleza, de su localización o del régimen jurídico que les resulta aplicable. No depende del mayor o menor grado de probabilidad de que el daño termine materializándose en un caso concreto. Esta interpretación resulta plenamente coherente con los principios que inspiran el Derecho ambiental europeo y español.
El principio de prevención exige actuar antes de que el riesgo se transforme en daño. Esperar a que la afectación ambiental aparezca plenamente demostrada vaciaría de contenido la propia función preventiva del procedimiento autorizatorio. Desde esta perspectiva, el artículo 24 LPAC no establece una excepción al silencio positivo basada en un criterio procedimental. Establece una garantía material destinada a asegurar que determinadas actividades únicamente puedan iniciarse tras una decisión administrativa expresa. Y esa finalidad solo puede alcanzarse si la expresión «puedan dañar el medio ambiente» se interpreta atendiendo a la naturaleza preventiva del control administrativo y no desde una concepción restrictiva de las excepciones al silencio positivo. En definitiva, esta sentencia construye una teoría sólida sobre por qué la inactividad administrativa no puede sustituir el juicio de legalidad cuando el territorio está en juego.
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