Por Gonzalo Quintero Olivares

El BOE del 26 de agosto ha publicado el Real Decreto-ley 21/2026, sobre transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés (RDL). El tema habrá pasado desapercibido, no solo por la fecha de aparición, sino también porque, en principio, el número de lectores habituales del BOE es bajo (otra cosa sería un dato preocupante sobre la salud mental de los españoles).

Las prisas con las que la norma ha sido alumbrada obedecen claramente a las severas advertencias de la UE en relación con la tardanza de España en el cumplimiento de las obligaciones referentes al control sobre la aplicación de los fondos europeos. Ese retraso imposibilitaba aguardar a la tramitación ordinaria de una Ley, paralizada en el Congreso, y forzaba la vía del RDL, que, a su vez tendrá que ser convalidado dentro de 30 días. Veremos qué pasa, aunque no hacerlo perjudicaría a todos, pero la clase política nacional no se para en barras por un detalle tan “nimio”.

El RD proclama que se impone contar con una norma con rango de ley para regular las relaciones de los grupos de interés con el sector público, pues solo así se puede garantizar la transparencia y la claridad de las cuentas. Esa aseveración es un tanto hueca, pero deja algo claro: el reconocimiento de que hay intereses legítimos, de colectivos o de grupos, que han de ser debidamente reconocidos en los procesos decisorios de las políticas públicas, así como en los de elaboración de disposiciones normativas.

Teóricamente, según su presentación, el objetivo central del RDL es la regulación y la creación de un sistema de control de las actividades de los grupos de interés (vulgarmente llamados lobbies). La regla de partida es que se trata de entes que desarrollan una actividad legítima, pero que ha de ser regulada, para que pueda ser sometida a controles de transparencia, que comienzan con su obligatoria inscripción en un Registro estatal (hay también Registros en el ámbito de las CCAA, si bien son de carácter voluntario).

El RDL presta especial atención a esos registros programando la interconexión del nuevo Registro Estatal con los futuros registros autonómicos de grupos de interés. Ese Registro Estatal quedará adscrito al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que tendrá a su cargo el seguimiento y control del mismo, y deberá conocer las iniciativas de influir formalizadas ante las Administraciones y el sector público.

Un grupo de interés no es algo configurado de un modo concreto y taxativo, sino que puede merecer esa consideración cualquier persona física o jurídica o colectivo, sean empresas, organizaciones empresariales, organizaciones no gubernamentales, religiosas, etc. que abiertamente quieren influir en las decisiones o actuaciones de cargos públicos en relación con una clase de asuntos o materias. Tales grupos pueden actuar en nombre de sus propios intereses o representando los de terceros, así como pueden realizar esa actividad percibiendo honorarios por su actuación. Evidentemente, todo bajo la condición de la transparencia y el control tributario.

Como es lógico, la actividad de los grupos de interés se centra en el despliegue de cualquier modo legítimo de apoyo a las pretensiones de personas físicas o jurídicas ante las Administraciones Públicas (en concreto, el RDL se refiere a la Administración General del Estado y al sector público institucional estatal).  La meta que persiguen los lobbies es la consecución de decisiones públicas favorables a quienes representan.

La vía para la consecución de esos fines pasa por las relaciones entre miembros del lobby y las personas que ocupan altos cargos, sin que la norma lo limite a sujetos determinados, cargos específicos, o niveles de responsabilidad política. Lo importante, según dice el RD es que se trate de personas o cargos públicos susceptibles de recibir influencias a causa de su capacidad para intervenir en la toma de decisiones o elaboración de normativas.

Describir así el planteamiento de la actividad del lobby y de los sujetos sobre los que un lobby actúa es aparentemente completo y claro, pero la realidad puede no merecer esa calificación, y no tanto por una buscada oscuridad, sino por la complejidad que encierra la atribución a personas concretas de un “poder decisorio” único. Eso explica que la ley se limite a generalizar, usando conceptos como el de alto cargo, personas o asesores de confianza, de los que únicamente se advierte que han de tener participación significativa en la toma de decisiones. El RD ofrece una relación de personas susceptibles de recibir influencias, pero no es una lista cerrada.

El RDL insiste una y otra vez en que su razón de ser principal es la obligación de seguir las pautas que sobre buena administración marca la UE: eficacia, transparencia, control y conocimiento ciudadano. Además de los mandatos de la UE hay que recordar los compromisos con la ONU, OCDE, y el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa. Esas insoslayables obligaciones y metas culminan con la creación de una Agencia Independiente de Integridad Pública como “órgano central de prevención, supervisión y persecución de la corrupción”, cuya implantación estaba a su vez prevista en el Proyecto de Ley Orgánica de Integridad Pública, enviado al Congreso el pasado 28 de julio, y que tampoco podía aguardar a la tramitación de la Ley (que seguramente no será aprobada faltando tiempo y consenso).

Resulta, así expuesto el conjunto, una bella idea, salvo que comporta el tácito reconocimiento de que otros organismos como la Fiscalía General del Estado, la Agencia Tributaria, el Tribunal de Cuentas y los organismos análogos en las CCAA, además de las Oficinas Antifraude, que existen en muchas autonomías, han demostrado sus carencias o impotencias en el control de la desviación del interés general.

Aquí se podría insertar una reflexión sobre la contradicción entre la preocupación gubernamental por controlar la toma de decisiones referentes a la aplicación de recursos públicos y la escandalosa falta de Ley de Presupuestos, obligación constitucional de la que el actual Ejecutivo se considera dispensado en “aras del progreso”. Pero por ese camino nos alejaríamos mucho del tema.

Las particularidades jurídico-administrativas que comporta el programa contenido en el RDL son muchas, así como los problemas derivables de su inserción en la Administración General del Estado. El RDL advierte que el incumplimiento de las obligaciones de inscripción y comunicación de que se quiere ejercer una influencia en un determinado asunto, burlando así las funciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, así como las de la Agencia Independiente de Integridad Pública, son infracciones que pueden dar lugar a la imposición de sanciones.

Esa dimensión del asunto tiene particular interés, pues la actividad lobbística ajustada a derecho tendrá ahora unos límites relativamente claros: en primer lugar, como es lógico, subsiste la disciplina del delito de cohecho en todas sus formas, que lo único que prohíbe es la retribución del funcionario, no del lobista. No hay que olvidar que la actividad lobbistica, incluso cuando es remunerada, no solo es compatible con el interés general, sino que puede contribuir a configurarlo más acertadamente, a la luz de las informaciones y valoraciones que los particulares trasladan al sector público, sin perjuicio alguno, antes, al contrario, de la probidad de los sujetos activos y pasivos que intervienen en las correspondientes operaciones.

El otro gran límite, y, seguramente, el más delicado e importante, es el que hay que trazar para separar la actividad legítima de un lobby del delito de tráfico de influencias, y que yace en un elemento tan indeterminado como ineludible cual es el ejercicio de presión derivada una relación directa o indirecta con el funcionario competente para la adopción de la resolución en la que se tiene interés. Requisito legal que, como ya se reconocía desde antes de la aprobación del RDL no solo deja al margen el lobbing sobre parlamentarios, sino también sobre funcionarios de la Administración cuando no se llegue a presionarlos. La principal aportación del RD no se halla en la delimitación del terreno penal, sino en la regulación del extrapenal, a fin de que por la vía de la transparencia se inhiban las conductas de influencia indebida. Por ello insta a que la actividad de los lobbies sea conocida, así como la identidad de sus miembros y los objetivos que persiguen.

El RDL abre la obligación de inscribir al grupo de interés dando noticia de sus intenciones. Las pretensiones y objetivos del lobby no pueden ser incompatibles con programas de mayor importancia, sino que han de ser susceptibles de ser incluidas sin traumas en el marco de las políticas públicas. Partiendo de esos elementos aparece un espacio de legalidad del ejercicio de influencias que no deja resquicio para la confusión entre lo lícito y lo ilícito.

La Directiva sobre lucha contra la corrupción

Esa diferencia resulta clara tanto por la estructuración actual del delito de tráfico de influencias como por el impacto que en esa figura ha de tener la reciente la Directiva 2026/1021, sobre la lucha contra la corrupción. En el delito de tráfico de influencias hoy previsto en nuestro Código Penal el comportamiento injusto lo constituye el ejercicio de influencia sobre un funcionario aprovechando una relación que puede generar una posición de prevalimiento ante ese funcionario u otro (arts. 428 y 429 CP). La tipicidad no se satisface con el establecimiento de una relación personal entre el particular (autor) y el funcionario, sino que, además, el autor ha de prevalerse del ejercicio de las facultades de su cargo o cualquier relación de jerarquía (imposible sin relación funcionarial) o incluso personal. Es conocida la tipicidad actual del delito, así como su inutilidad. Además, también prevé la venta de tal influencia (art. 430 CP).

Parcialmente diferente es el criterio de la mentada Directiva, que no incluye la conducta de ejercicio de influencia, pero sí la compra de la misma. De acuerdo con esta, el delito ha de incluir tanto el ofrecimiento o promesa de recompensa realizado por un particular como la petición hecha por un funcionario. Esto es: tipicidad activa y pasiva: la compra y la venta. En el párrafo primero del artículo 6 de la Directiva la conducta que se describe no es la de influir en un funcionario para que haga o deje de hacer algo, sino algo situado jurídicamente antes de que eso suceda y que es el comportamiento de aquellas personas que están o afirman estar cerca del poder y prometen influir en los procesos de toma de decisiones a cambio de ventajas indebidas, así como las que pretenden tales influencias, conductas impunes para el Derecho español. Por lo tanto, la tipicidad no alude a quienes ejercen influencia sobre un funcionario, sino a algo más externo como son las relaciones entre compradores y vendedores de influencias reales o supuestas, sin que ni siquiera sea mencionada la relación directa con un funcionario o Autoridad.

El objeto de intervención del derecho penal que se indica a los Estados miembros no es la persecución del ejercicio de influencias sobre funcionarios, sino el “mercadeo” de influencias, al punto de que en la tipicidad no aparece como elemento el intento de convencer a un funcionario para que adopte la decisión que desea el que influye.

La Directiva, finalmente, enlaza con el RD que motiva estas páginas, pues expresamente declara que el delito no debe abarcar el ejercicio legítimo de formas reconocidas de representación legal o de intereses que puedan aspirar a influir legítimamente en la toma de decisiones públicas, sin implicar ningún intercambio indebido de beneficios.

Estamos pues, ante un cambio significativo, que es el reconocimiento explícito de que los grupos de interés, que ejercen influencia ante la Administración u otros entes desarrollan actividades lícitas, que, además, pueden estar remuneradas.

Por supuesto que los efectos de lo que dispone el RD (dando por seguro que ha de ser convalidado) son muchos e inmediatos, iluminando un campo de actividades que estaba innecesariamente en la penumbra. No se trata solo de que la acción de influir pueda ser lícita, así como la de cobrar por hacerlo, sino que, además suministra una base explícita para delimitar el radio de acción del delito de tráfico de influencias.

Foto de Gunnar Ridderström en Unsplash