Por José María Rodríguez de Santiago

 

Hechos

El Ayuntamiento de Rodiera, reunido en Pleno extraordinario, por Acuerdo de 11 de noviembre de 2015, decidió declarar a don Marcelo “persona non grata” en dicho municipio y revocarle el título honorífico de Cronista oficial de Rodiera, que a don Marcelo le había concedido la Corporación local en 1981.

La decisión municipal era consecuencia de una disputa que, durante los últimos meses, había enfrentado a la citada Corporación con don Marcelo, vecino del municipio, Catedrático de Historia Contemporánea de la Universidad de P. y Director de los Cursos de Verano que esa Universidad había organizado en Rodiera desde 2007, anualmente y con gran éxito de asistentes. Don Marcelo había promovido que a partir de 2016 los Cursos fueran impartidos en el municipio vecino de Cantojos, porque consideraba inadecuados los medios materiales y personales con los que el Ayuntamiento de Rodiera estaba dispuesto a apoyar la actividad docente mencionada.

Don Marcelo, además de escribir varios artículos en la prensa local en los que justificaba su propia actuación y atacaba de forma ácida al Ayuntamiento de Rodiera, interpuso, el 30 de noviembre de 2015, recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (arts. 114 y ss. LJCA). En concreto, argumentó la representación procesal del Profesor que el Acuerdo municipal impugnado vulneraba:

  • el derecho al honor (art. 18.1 CE) de don Marcelo, al declararlo “persona non grata” en el municipio; y
  • las garantías procesales del art. 24.2 CE, que son aplicables al procedimiento administrativo sancionador, y el principio de legalidad del art. 25.1 CE, respectivamente, porque la revocación del título de Cronista oficial del municipio es una sanción que se ha impuesto sin conceder audiencia al sancionado y sin que esté prevista en ninguna norma con rango de ley.

Cuestiones formales

La utilización del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (arts. 114 y ss. LJCA), en general, ofrece las ventajas de que exime de la necesidad de formular cualquier recurso administrativo y de que su tramitación tiene carácter preferente (art. 114.3 LJCA). Tiene, sin embargo, la desventaja de que a través de este recurso contencioso-administrativo especial solo pueden plantearse ante el órgano judicial cuestiones que se refieran al restablecimiento o preservación de derechos fundamentales (art. 114.2 LJCA). En esta vía se inadmitirá el planteamiento de cualquier otra cuestión de “legalidad ordinaria”. Esto será muy relevante en este caso, como se verá más adelante.

El plazo general para interponer este recurso es de 10 días desde la notificación del acto que pretende impugnarse (art. 115.1 LJCA). En el relato fáctico anterior se hace referencia a la fecha en que se adoptó el Acuerdo por el Ayuntamiento (11 de noviembre de 2015), pero esa fecha no es el dies a quo del cómputo del plazo. El plazo empieza a computarse a partir del día siguiente al de la notificación (arts. 5.1 CC, 185.1 LOPJ y 115.1 LJCA), que no se dice cuándo ha tenido lugar.

Es competente para conocer del recurso, en efecto, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, por dirigirse aquel contra un acto de una entidad local (sin que el acto consista en un instrumento de planeamiento urbanístico) (art. 8.1 LJCA).

Cuestiones materiales

La cuestión relativa a si la declaración de don Marcelo como “persona non grata” vulnera su derecho al honor (art. 18.1 CE) se resolvió en la STC 185/1989, de 13 de noviembre, de cuyos antecedentes se han alterado datos fácticos más o menos accesorios. El Tribunal consideró, en síntesis, que

“en el contexto de una controversia entre el actor y la Corporación municipal que había trascendido a la opinión pública”

esa apreciación subjetiva de los miembros del Ayuntamiento

“no significa por sí misma la atribución al actor de cualidades desmerecedoras del aprecio o estima públicos” (FJ 4),

por lo que se desestima la alegada vulneración del derecho fundamental mencionado.

Es cierto que las garantías procesales del art. 24.2 CE son aplicables (con matices), con el carácter de derechos fundamentales, al procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 3/1999, de 26 de enero, FJ 4); y que la regulación de las infracciones y sanciones administrativas está sometida a la reserva de ley que, también con el carácter de derecho fundamental, garantiza el art. 25.1 CE.

Lo que no es fácil de aceptar es que la revocación del título de Cronista oficial sea una sanción en sentido técnico constitucional, pues no parece ser una reacción administrativa “con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita” (por todas, STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9). Por eso también deben desestimarse las alegaciones relativas a las vulneraciones de los derechos fundamentales garantizados en los arts. 24.2 y 25.1 CE; y, con ello, la totalidad de las pretensiones que pueden hacerse valer en el procedimiento especial de los arts. 114 y ss. LJCA.

Si no se hubiera seguido la vía especial de protección de los derechos fundamentales, el Acuerdo municipal podría haber sido enjuiciado en contraste con todo el ordenamiento jurídico-administrativo y podría haberse anulado la declaración como “persona non grata”, aunque solo fuera por la evidencia de que la Administración carece de competencia para hacer esas declaraciones.

Entre las competencias que el ordenamiento jurídico atribuye a los municipios es obvio que no se encuentra la de “atribuir calificativos a sus administrados” (STC 185/1989, FJ 4). Como también es evidente que el Ayuntamiento no puede invocar ningún derecho a la libertad de expresión [art. 20.1 a) CE] bajo la que situar esa declaración con respecto a uno de sus vecinos.

El ciudadano es titular de derechos fundamentales, la Administración de competencias que deben ser ejercidas con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). Existe una relación de asimetría fundamental entre la libertad de la persona y el poder estatal, entre la libertad del individuo y la competencia pública, como diferencia constitutiva en el sistema de Derecho administrativo. Con algunas excepciones, que deben tener alguna justificación constitucional [derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) de las Universidades públicas (STC 55/1989, de 23 de febrero, FJ 2); algunas vertientes del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) “solo en supuestos excepcionales” (STC 175/2001, de 26 de julio, FJ 5), etc.], la Administración no es titular de derechos fundamentales.

Aunque algunas declaraciones realizadas por la Administración (por ejemplo, informaciones al público) pueden ampararse en el ejercicio de competencias, no es el caso de la declaración de un vecino como “persona non grata”. Puede discutirse sobre si la incompetencia de la que se está hablando determinaría (en el caso de que mereciera calificarse como “manifiesta”) la nulidad de pleno Derecho del acuerdo municipal en cuanto a la declaración de don Marcelo como “persona non grata” [arts. 62.1 b) de la vigente LRJPAC y 47.1 b) de la LPAC, que entrará en vigor en octubre de 2016] o si debería considerarse como una simple infracción del ordenamiento jurídico determinante de la anulabilidad (arts. 63.1 LRJPAC y 48.1 LPAC).

Sobre la cuestión de la competencia municipal para llevar a cabo declaraciones simbólicas y otras de las que se está aquí tratando en este tipo de acuerdos municipales puede verse este artículo de Gabriel Doménech.

También como cuestión de “legalidad ordinaria”, solo susceptible de análisis en un recurso contencioso-administrativo ordinario, pero no en el especial para la protección de los derechos fundamentales, podría examinarse si la falta de audiencia en el procedimiento de revocación del título de Cronista oficial ha causado indefensión y es determinante, en consecuencia, de un vicio de anulabilidad [arts. 63.2 LRJPAC y 48.2 LPAC (que sustituirá la regulación del anterior a partir octubre de 2016)] del acuerdo municipal. Conforme a lo dispuesto en los arts. 186-191 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre), muchos municipios han dictado sus “reglamentos de honores y distinciones” que, con frecuencia, prevén que esos títulos honoríficos sean revocables siguiendo el mismo procedimiento tramitado para su concesión. Puede verse, por ejemplo, el art. 6 del Reglamento de honores y distinciones del Ayuntamiento de Barcelona.

Mirada 360