Por Ernesto Suárez Puga

La fijación de precios por el mercado

Cuando un empresario ofrece un bien o un servicio por un determinado precio, no solo formula una oferta económica. Propone también una determinada distribución del riesgo del contrato. El precio y la asignación del riesgo se determinan conjuntamente porque ambos forman parte del equilibrio económico del contrato. Las partes podrán atribuir cada riesgo a uno de los contratantes, repartirlo entre ambos o externalizarlo a terceros mediante cláusulas de revisión de precios, garantías, seguros u otros mecanismos contractuales. En un mercado competitivo, esa distribución tenderá a ser la más eficiente, porque el riesgo acabará siendo asumido por quien esté en mejores condiciones de soportarlo o gestionarlo. El mercado es un mecanismo que no solo descubre el precio; también descubre la distribución del riesgo más eficiente.

Si un contrato atribuye el riesgo a una de las partes, ésta hace suyas todas las consecuencias económicas derivadas de su realización, tanto favorables como desfavorables. Esto es lo que se conoce como el principio de riesgo y ventura del contratante que asume el riesgo. Si el riesgo no llega a materializarse o lo hace en términos más favorables de lo previsto, conservará el beneficio correspondiente. Si, por el contrario, se materializa de forma adversa (se produce el «siniestro»), soportará la pérdida. A cambio de asumir el riesgo, el contratante percibe el precio del contrato. Si la magnitud del riesgo que se  materializa es superior al precio, venderá a pérdidas y, a la inversa, si el precio es superior, conseguirá un beneficio.

Esto explica que los contratantes que asumen el riesgo y ventura contractual tengan incentivos para calcular bien los costes de su actividad, sus márgenes y, por tanto, el precio que ofrecen al mercado. Si calcula mejor que sus competidores los costes, la demanda o cualquier otra variable relevante, obtendrá un beneficio. Si se equivoca de forma reiterada, incurrirá en pérdidas y terminará siendo expulsado del mercado.

Imaginemos dos empresas de transporte que compiten por prestar el mismo servicio. Ambas deben fijar el precio antes de conocer con certeza cuál será el coste del combustible o la evolución de la demanda. La primera calcula que podrá prestar el servicio por 90 euros y ofrece un precio de 100. La segunda estima erróneamente que podrá hacerlo por 70 euros y ofrece un precio de 80. Si finalmente el coste real asciende a 95 euros, la primera obtendrá un pequeño beneficio, mientras que la segunda sufrirá pérdidas en cada contrato celebrado. Si ese error se repite, la segunda empresa acabará abandonando el mercado. No porque alguien corrija sus cálculos, sino porque el propio mercado le obliga a asumir las consecuencias económicas de haber fijado un precio incorrecto.

Esta es la verdadera función disciplinante del mercado. No consiste en impedir que los empresarios se equivoquen. Consiste en hacer recaer el coste del error sobre quien lo cometió. Esa disciplina explica por qué el mercado tiende a producir precios más ajustados a los costes y a las preferencias de los consumidores que un sistema en el que quien fija el precio no soporta íntegramente las consecuencias económicas de haberse equivocado.

Esta función disciplinante del mercado desaparece cuando el legislador decide excluir la competencia y reservar en exclusiva para el Poder Público la prestación de un determinado servicio. En ese momento deja de existir un proceso competitivo del que puedan surgir ofertas alternativas y, con ellas, distintas estimaciones sobre los costes, la demanda o la rentabilidad de la actividad. El regulador pierde así la principal fuente de información de la que dispone un mercado para descubrir el precio eficiente: la comparación entre las ofertas formuladas por operadores que arriesgan su propio patrimonio. Se pierde la utilidad informativa de los precios de mercado: cada oferta empresarial constituye, en realidad, una estimación sobre el coste eficiente de prestar el servicio y sobre el riesgo que cada operador está dispuesto a asumir a cambio de una determinada remuneración. Cuando desaparecen esas ofertas, desaparece también esa información.

Ante esta tesitura, el Poder Público puede decidir que un determinado servicio se financie íntegramente con cargo a los presupuestos públicos y se preste gratuitamente a sus usuarios. Es lo que sucede, por ejemplo, con la policía o buena parte de la educación pública: el ciudadano no paga por cada actuación policial o por cada clase recibida, porque el legislador ha decidido distribuir el coste del servicio entre el conjunto de los contribuyentes mediante los impuestos.

Sin embargo, también puede optar por un modelo distinto y hacer recaer el coste exclusivamente sobre quienes utilizan el servicio (pay per use). Es lo que ocurre con los peajes de determinadas infraestructuras o, en muchos países, con el suministro de agua o la gestión de residuos. En estos casos, el legislador decide que el coste del servicio sea soportado únicamente por sus usuarios mediante un precio o una tarifa.

Esta segunda opción plantea un problema que no existe cuando el servicio se financia con impuestos. Si el usuario es quien soporta íntegramente el coste del servicio, resulta imprescindible determinar cuál es el precio que debe pagar. Mientras el mercado realiza espontáneamente esa función cuando existe libre competencia, el legislador debe averiguar cuál es el precio que debe soportar cada usuario para que prestar el servicio por el Poder Público sea viable y pueda seguir siéndolo.  Este es precisamente el problema al que se enfrenta el legislador español en relación con las tarifas (tasas) aeroportuarias por la prestación de los servicios aeroportuarios básicos (aquellos sin los cuales ninguna aeronave puede operar ni ningún pasajero puede utilizar los servicios de transporte aéreo como, por ejemplo, la utilización de las pistas y calles de rodaje, las plataformas de estacionamiento, las terminales de pasajeros y las instalaciones necesarias para la seguridad aeroportuaria).

El monopolio público en la gestión aeroportuaria y el problema de determinar su retribución 

El Estado se reserva a la vez la gestión directa de los aeropuertos de interés general, encomendada a la sociedad mercantil estatal AENA S.A., y la regulación de las tarifas (tasas) aeroportuarias (art. 17 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, por la que se aprueban medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia).

El carácter de servicio económico de interés general de la gestión aeroportuaria es el fundamento para esta reserva exclusiva y excluyente del Estado como explotador. Excede de nuestro propósito valorar la idoneidad o la razonabilidad de esta opción legislativa. Basta con constatar una consecuencia inevitable: al excluir la competencia, el legislador renuncia también al procedimiento mediante el cual el mercado habría revelado el precio al que distintos operadores estarían dispuestos a prestar esos servicios. Si la gestión de un aeropuerto o de una red aeroportuaria se adjudicara mediante un procedimiento competitivo —por ejemplo, una concesión o una subasta—, cada licitador formularía una oferta basada en sus propias estimaciones sobre los costes de explotación, el tráfico esperado, las inversiones necesarias y los riesgos que está dispuesto a asumir. La concurrencia entre esas ofertas permitiría identificar cuál es el precio mínimo al que un operador eficiente está dispuesto a prestar el servicio y, al mismo tiempo, cuál es la distribución del riesgo que el mercado considera aceptable. Al reservar la actividad a un único operador, esa información desaparece. El legislador debe entonces sustituir mediante un mecanismo regulatorio la función de descubrimiento del precio que, en un mercado competitivo, desempeñaría espontáneamente la competencia entre operadores.

De entre los diversos mecanismos que puede emplear el legislador, el más sencillo de antemano es el que equipara el precio a los costes de un explotador eficiente. A primera vista, la solución parece irreprochable. Si el operador recupera exclusivamente los costes necesarios para prestar el servicio, ni obtiene rentas extraordinarias a costa de los usuarios ni soporta pérdidas incompatibles con la continuidad del servicio. Además, este criterio parece ofrecer una respuesta natural al principal problema que plantea cualquier monopolio legal: impedir que el operador, protegido frente a la competencia, pueda aprovechar esa posición para exigir precios superiores a los que resultarían de un mercado competitivo. Si el precio se limita a cubrir los costes eficientes de prestación del servicio, desaparece, en apariencia, el riesgo de que el monopolista obtenga beneficios derivados exclusivamente de su poder de mercado. Sin embargo, este modelo presenta dos inconvenientes fundamentales.

El primero afecta a los incentivos para mejorar la eficiencia. Si toda reducción de costes debe trasladarse inmediatamente a los usuarios mediante una reducción equivalente del precio regulado, el operador deja de tener interés en descubrir nuevas formas de prestar el servicio a un coste inferior. El ahorro obtenido no se traduce en un mayor beneficio, sino en una disminución futura de la retribución reconocida. El regulador termina eliminando, precisamente, el incentivo que en un mercado impulsa la innovación, la organización más eficiente de la actividad o la reducción de costes.

El segundo problema es el inverso. Si el regulador garantiza la recuperación de los costes reconocidos, el operador tiene incentivos para que la base de costes utilizada para calcular el precio sea lo más elevada posible. No es necesario afirmar que el operador incurra en costes ficticios o artificiosos. Basta con advertir que desaparece el incentivo a revelar que determinados costes pueden reducirse o que ciertos gastos dejan de ser necesarios. Todo sistema que garantiza la recuperación de los costes corre el riesgo de convertir el coste reconocido en un objetivo de gasto, en lugar de convertirlo en un límite que el operador trate de rebajar.

El paso a la regulación de las tarifas basada en incentivos para el gestor público 

El legislador intenta superar los inconvenientes de una regulación basada exclusivamente en el reconocimiento de los costes efectivamente soportados por el gestor. En lugar de garantizar a AENA la recuperación de los gastos en que realmente incurra durante la explotación de la red, opta por fijar un precio máximo por pasajero calculado sobre la base de las previsiones económicas que, para un período temporal amplio (un quinquenio), realiza el Gobierno respecto de los costes, las inversiones, los niveles de calidad y los ingresos que obtendría un gestor eficiente en función del tráfico aéreo razonablemente esperado. La finalidad del sistema es sencilla: que la retribución del gestor no dependa de los costes que efectivamente soporte, sino de los costes que debería soportar un operador que actuara con la eficiencia que cabe esperar de una empresa sometida a la disciplina del mercado.

Para ello encomienda al Gobierno la fijación, cada cinco años, de las hipótesis económicas sobre las que habrá de calcularse ese precio máximo. El Consejo de Ministros aprueba el Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA), en el que determina el tráfico que razonablemente se espera durante el período regulatorio, las inversiones que deberán ejecutarse, los niveles de calidad exigibles y los costes que considera propios de un gestor eficiente (arts. 24 a 31 de la Ley 18/2014). A partir de esas hipótesis, la propia Ley establece el procedimiento para calcular el ingreso máximo anual por pasajero y, en definitiva, el límite máximo de ingresos que AENA podrá obtener mediante las tarifas aeroportuarias (arts. 32 y 33 y anexo IX).

La lógica del sistema resulta coherente con la finalidad perseguida por el legislador. Si el mercado disciplina al empresario obligándole a soportar las consecuencias económicas de sus propias decisiones, la regulación debe intentar producir un efecto semejante. El precio regulado deja de depender de los costes que efectivamente soporte AENA y pasa a depender de los costes y del tráfico que el Gobierno ha previsto para un gestor eficiente. Una vez fijado ese precio máximo, el gestor asume, con carácter general, el riesgo y ventura de la explotación de la red aeroportuaria. Si sus costes resultan superiores a los previstos o el tráfico efectivo es inferior al utilizado para calcular el precio regulado, deberá soportar las consecuencias económicas de esas desviaciones sin trasladarlas automáticamente a las tarifas. Si, por el contrario, consigue prestar el servicio con menores costes o el tráfico supera las previsiones utilizadas para calcular el precio máximo, conservará el beneficio derivado de esa diferencia (art. 31 y anexos VIII y IX).

El ejemplo del tráfico aeroportuario permite comprender fácilmente el funcionamiento del sistema. Supongamos que el Gobierno aprueba un DORA sobre la base de que utilizarán la red 300 millones de pasajeros y que, con ese tráfico, calcula un ingreso máximo de 10 euros por pasajero. Si finalmente utilizan la red únicamente 260 millones de pasajeros, AENA seguirá sin poder cobrar más de 10 euros por pasajero, pero tendrá que repartir prácticamente los mismos costes fijos entre un número menor de usuarios. Su margen disminuirá e incluso podrá incurrir en pérdidas. Si, por el contrario, el tráfico alcanza los 340 millones de pasajeros, tampoco podrá superar el precio máximo autorizado. Sin embargo, repartirá esos mismos costes fijos entre un número mayor de usuarios y, como los costes variables asociados al incremento del tráfico suelen crecer en una proporción mucho menor, el beneficio absoluto de la explotación aumentará. El legislador intenta así aproximar la posición de AENA a la de un empresario sometido al principio de riesgo y ventura: quien gestiona mejor de lo previsto o se beneficia de unas circunstancias más favorables conserva el beneficio; quien gestiona peor o desarrolla su actividad en un escenario menos favorable soporta la pérdida.

El riesgo de que el precio máximo termine convirtiéndose en un precio mínimo

Todo el sistema descansa sobre una premisa muy sencilla: que las hipótesis utilizadas para calcular el precio máximo se aproximen razonablemente a la realidad. Si esas hipótesis son correctas, el modelo consigue, al menos en teoría, reproducir algunos de los incentivos propios de un mercado competitivo. AENA obtendrá beneficios si presta los servicios aeroportuarios con mayor eficiencia que la prevista por el regulador y soportará pérdidas si incurre en costes superiores o el tráfico resulta inferior al esperado.

El problema es que, a diferencia de lo que sucede en un mercado competitivo, esas hipótesis no son descubiertas mediante la competencia entre distintos operadores. Son construidas por el regulador. La Ley encomienda al Gobierno la aprobación del Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA), previa propuesta de AENA, informe de la CNMC y observaciones de los usuarios aeroportuarios. Sobre esas previsiones de tráfico, inversiones, calidad y costes se calculará posteriormente el precio máximo que AENA podrá percibir por pasajero durante todo el período regulatorio (arts. 24 a 33 y anexos VIII y IX de la Ley 18/2014).

La diferencia respecto del mercado es sustancial. En un mercado competitivo, cada operador revela indirectamente cuál considera que es el coste eficiente de prestar el servicio y cuál es el precio al que está dispuesto a hacerlo. Esa información resulta creíble porque el propio operador soportará íntegramente las consecuencias económicas de un eventual error de previsión. Quien sobreestima la demanda o infravalora los costes venderá a pérdidas y, si persiste en ese error, terminará abandonando el mercado. Pero quien, por el contrario, infravalora la demanda o sobreestima los costes también soportará las consecuencias de ese error. Si fija un precio excesivamente elevado perderá clientes frente a sus competidores; si dimensiona insuficientemente su capacidad de producción o prestación del servicio, no podrá atender toda la demanda existente y dejará escapar los beneficios derivados de un volumen de actividad superior al previsto. El mercado disciplina así tanto las previsiones excesivamente optimistas como las excesivamente conservadoras, porque en ambos casos hace recaer sobre quien las formula el coste económico de haberse equivocado.

Nada semejante ocurre en el mecanismo para la fijación de las tasas aeroportuarias. Las previsiones económicas sobre las que se construye el DORA no están sometidas a ese mismo mecanismo de verificación. Si las hipótesis de tráfico, de inversiones o de costes se apartan reiteradamente de la realidad, ello no determina, por sí solo, ninguna consecuencia equivalente a la que produciría el mercado sobre quien las formuló. Por el contrario, si esas previsiones terminan sirviendo para calcular un precio máximo superior al que habría resultado de unas estimaciones más ajustadas, el gestor conservará íntegramente los beneficios derivados de que la realidad resulte finalmente más favorable que las hipótesis regulatorias.

La propia CNMC ha advertido este problema al analizar el DORA III (2027-2031). Tras recordar que la estimación del tráfico constituye una dificultad inherente a cualquier regulación plurianual, pone de manifiesto que las previsiones incorporadas al DORA II resultaron significativamente inferiores al tráfico realmente registrado y subraya que esa circunstancia obliga a replantear el diseño del modelo regulatorio. Del mismo modo, observa que determinadas inversiones incorporadas al cálculo del nuevo período regulatorio ya habían sido incluidas en quinquenios anteriores sin llegar a ejecutarse, circunstancia que obliga igualmente a revisar el procedimiento mediante el que se determinan las necesidades de inversión de la red. Además, la CNMC advierte expresamente de que, en la propuesta de AENA para el DORA III, los costes operativos de los servicios aeroportuarios que asumiría este gestor no son proporcionales al crecimiento de pasajeros esperado, “lo que lleva a plantearse que podrían no haberse estimado con criterios de eficiencia”.

El problema es que quien formula las hipótesis económicas sobre las que se calcula el precio máximo no soporta las consecuencias patrimoniales de que esas hipótesis resulten sistemáticamente erróneas. Ésta constituye, precisamente, la principal diferencia entre un precio descubierto por el mercado y un precio construido mediante regulación.

Las consecuencias de este fenómeno trascienden, además, la posición patrimonial de AENA. Las tasas aeroportuarias constituyen el precio que las compañías aéreas deben satisfacer para acceder a una infraestructura esencial y, por ello, deberían limitarse a retribuir eficientemente el coste de prestación del servicio. Si el precio máximo incorpora, como consecuencia de unas hipótesis regulatorias sistemáticamente conservadoras, una rentabilidad superior a la necesaria para remunerar esa actividad, las tasas dejan de reflejar el coste eficiente del servicio y pasan a enmascarar beneficios extraordinarios para el gestor. Ello reduce el bienestar de los usuarios, incrementa los costes de explotación de las compañías aéreas y termina repercutiendo, al menos en parte, sobre los pasajeros mediante precios más elevados o una menor oferta de servicios. El perjuicio no reside únicamente en la transferencia de renta desde los usuarios al gestor. Consiste, sobre todo, en que el precio regulado deja de cumplir la función económica que justifica su propia existencia: aproximar el resultado que habría producido un mercado competitivo allí donde la competencia no es posible.

¿Cómo debería actuar el Gobierno al fijar las tasas aeroportuarias?

El Gobierno no puede contemplar las previsiones que incorpora al Documento de Regulación Aeroportuaria como si constituyeran simples estimaciones económicas. Cada una de ellas determina indirectamente el importe máximo de las tasas aeroportuarias que soportarán los usuarios durante los cinco años siguientes. La previsión del tráfico, la estimación de las inversiones necesarias o la determinación de los costes de un gestor eficiente no son ejercicios de prospectiva económica sin consecuencias jurídicas. Son los elementos a partir de los cuales la Ley calcula el precio máximo que AENA podrá percibir por la prestación de un servicio cuya utilización resulta imprescindible para cualquier compañía aérea.

Precisamente porque esas hipótesis terminan determinando el precio, el Gobierno no puede limitarse a aceptar aquellas que considere plausibles. Debe procurar que sean las que, con mayor probabilidad, habría formulado el propio mercado si el legislador no hubiera decidido sustituirlo por la regulación. Este es el sentido último del procedimiento diseñado por la Ley 18/2014. El Gobierno no dispone de una libertad política para fijar las tasas aeroportuarias. Ejerce una función de arbitraje institucional cuyo único objetivo consiste en aproximar el resultado regulatorio al que habría producido un mercado competitivo.

La experiencia de los dos primeros períodos regulatorios demuestra, además, que esta exigencia no es puramente teórica. La propia CNMC ha puesto de manifiesto, al informar el DORA III, que las previsiones de tráfico utilizadas en los anteriores documentos regulatorios resultaron sistemáticamente inferiores al tráfico finalmente registrado y que determinadas inversiones propuestas para el nuevo quinquenio ya habían sido incorporadas en períodos regulatorios anteriores sin llegar a ejecutarse. El Gobierno no puede ignorar estas verificaciones. No porque el informe de la CNMC sea vinculante, sino porque constituyen la mejor evidencia disponible acerca de que las hipótesis empleadas para fijar indirectamente las tasas aeroportuarias no reprodujeron adecuadamente la realidad.

En ausencia del mercado, la CNMC representa el mecanismo institucional más próximo a la verificación objetiva que aquel habría realizado espontáneamente. Por ello, cuando sus evaluaciones contradicen las previsiones formuladas por AENA, el Gobierno solo debería apartarse de ellas si dispone de razones técnicas objetivas que permitan demostrar, de forma suficientemente fundada, que las hipótesis propuestas por el gestor reproducen mejor el comportamiento de un operador eficiente. Lo contrario supone sustituir la verificación independiente prevista por el legislador por la mera aceptación de las estimaciones del propio sujeto cuya retribución depende de ellas.

Esta exigencia resulta todavía más intensa si se tiene en cuenta que el Estado ocupa una posición institucional singular. No solo aprueba el DORA. También controla la sociedad que percibe las tasas aeroportuarias y participa, como accionista mayoritario, en los beneficios derivados de su explotación. No se trata de presumir una actuación parcial del Gobierno, se trata de reconocer el conflicto de interés existente que pone en peligro la vigencia de los principios de objetividad (art. 103.1 CE), de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y de buena administración. Para conjurar tal peligro, es exigible una motivación especialmente rigurosa cuando las hipótesis finalmente aprobadas se apartan del criterio del regulador independiente.

La cuestión no es meramente procedimental. Si el Gobierno continúa otorgando una deferencia sistemática a las previsiones formuladas por AENA cuando estas difieren de las verificaciones realizadas por la CNMC y, además, las desviaciones entre las hipótesis regulatorias y la realidad carecen de consecuencias relevantes para quien las formula, el propio diseño institucional terminará alterando los incentivos del gestor. En tal caso, el mecanismo concebido por el legislador para limitar la retribución mediante un precio máximo puede acabar utilizándose, racionalmente, para asegurar una rentabilidad mínima. Bastará con que las hipótesis sobre las que se calcula ese precio máximo —singularmente las previsiones de tráfico o las inversiones reconocidas— sean sistemáticamente más prudentes que las que razonablemente cabría esperar. Si, cuando el tráfico real supera el previsto o determinadas inversiones finalmente no se ejecutan, el gestor conserva íntegramente el beneficio derivado de esas desviaciones sin soportar consecuencia alguna por el error de las estimaciones que sirvieron de base al DORA, el precio máximo dejará de operar como un auténtico límite a su retribución y comenzará a comportarse, de hecho, como un suelo de ingresos.

Ese sería, precisamente, el fracaso del modelo regulatorio diseñado por la Ley 18/2014. El legislador abandonó la regulación basada en el reconocimiento de los costes precisamente para que AENA asumiera el riesgo y ventura de la explotación de la red aeroportuaria, como lo haría cualquier operador sometido a la competencia. Si el procedimiento mediante el que se construyen las hipótesis regulatorias permite neutralizar ese riesgo antes incluso de que comience el período regulatorio, el sistema habrá dejado de reproducir los incentivos del mercado. El problema ya no consistirá en que las tasas aeroportuarias sean demasiado altas o demasiado bajas. Consistirá en que el mecanismo regulatorio habrá terminado garantizando al gestor una posición que ningún competidor disfrutaría en un mercado: conservar íntegramente el beneficio derivado de unas previsiones sistemáticamente conservadoras sin asumir el coste de haberse equivocado cuando esas previsiones sirven para fijar indirectamente el precio que soportarán los usuarios.

La mejor forma de respetar el mandato del legislador consiste, por ello, en construir las hipótesis regulatorias con la mayor objetividad posible. Mientras no se reforme el modelo, ello exige atribuir un peso decisivo a las verificaciones técnicas de la CNMC, contrastar sistemáticamente las previsiones mediante técnicas de benchmarking con redes aeroportuarias comparables y evitar que el propio mecanismo diseñado para limitar la retribución del gestor termine utilizándose para asegurarle unos ingresos mínimos incompatibles con el principio de riesgo y ventura que inspira toda la regulación.