Por Pedro Cruz Villalón (*)

El Tribunal de Justicia UE cerró su pasado año judicial con una sentencia, bien conocida en nuestra patria, cuya doctrina, de verse confirmada, supone un giro de al menos 90º grados en su comprensión del alcance del art. 19.1.2 TUE para los Estados miembros tal como éste quedó fijado en la crítica sentencia recaída en el asunto Associaçâo Sindical dos Juízes Portugueses, (C-64/16), ASJP en adelante. Se trata, como cabe imaginar, de la sentencia Sociedad Civil Catalana (C-523/24), del pasado 16 de julio, SCC en adelante., dando respuesta a una de las cuestiones prejudiciales introducidas por los órganos judiciales españoles frente a la Ley de amnistía para el procés.

Apenas es necesario recordar la relevancia de ASJP, una sentencia que había venido escalando posiciones desde su publicación en 2018. En su virtud, el poder judicial de los Estados miembros pasaba a ser supervisado de manera genérica por el Tribunal UE, con las consecuencias conocidas para los Estados miembros que se hallaban incursos en una deriva de degradación del Estado de Derecho, pero no sólo. Entre nosotros, por ejemplo, ASJP fue conocidamente caballo de batalla en las sentencias del TC relativas a las reformas legislativas del CGPJ durante la crisis de 2018-2024.

Es desde esta perspectiva como conviene comentar un extremo de la referida sentencia Sociedad Civil Catalana. Su relevancia, por lo que aquí importa, se concentra en su punto 115, cuyos términos nucleares son llevados al punto 2 del Fallo.  Merece la pena reproducir literalmente su enunciado:

“(H)a de señalarse que, a diferencia del artículo 47 de la Carta, que, en su ámbito de aplicación, puede quebrantarse como consecuencia de cualquier vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo, la constatación de que se ha quebrantado el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, presupone la existencia de problemas de tal envergadura que presenten un carácter sistémico que pueda comprometer el buen funcionamiento del sistema judicial nacional poniendo en peligro la capacidad del Estado miembro en cuestión para ofrecer vías de recurso suficientes a los justiciables en lo ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.”

El párrafo queda ahí, sin más argumentación ni desarrollo. Pero el “Comunicado de Prensa 112/26” del tribunal, pone de manifiesto la relevancia que el TJ otorga al pasaje que nos ocupa: por dos veces reproduce su núcleo en negrita. El tribunal tiene, en efecto, poderosas razones para destacarlo.

En primer lugar, desde una perspectiva formal,  el párrafo aparece huérfano de cualquier cita de jurisprudencia anterior, lo que pone en evidencia que lo que el tribunal va a decir no lo había dicho antes. A cuyo respecto, no cabe entender que el TJ, al entender en Comisión-Hungría, LGTBI+ (C-769/22), la justiciabilidad a se stante de los valores de la Unión restringida a situaciones de particular gravedad, estuviera pensando en una repercusión de esta doctrina en la doctrina ASJP. De otro modo, no hubiera dejado de citar este precedente en SCC.

A ello hay que añadir que la declaración no tiene en absoluto el carácter de un obiter, sino que pertenece a la ratio decidendi de la sentencia: será en efecto el último de los fundamentos para descartar que la ley española vulnere las exigencias derivadas del art. 19.1.2 TUE (apartados 123 a 125 y punto 2 del Fallo). Cuestión distinta es que esta ratio decidendi, tan relevante intrínsecamente, fuese realmente necesaria a efectos de rechazar la vulneración del art. 19.1.2 TUE. Por el contrario, el desarrollo argumental de los apartados 116 a 125 de SCC ponen de manifiesto que a la misma conclusión se hubiera llegado sin el añadido de la reinterpretación de ASJP que en el apartado 115 se lleva implícitamente a cabo.

Pero la relevancia del pasaje es si cabe mayor desde un punto sustantivo. Desde esta perspectiva y en primer lugar, el TJ se sirve de nuevo de una contraposición entre al art. 47 CDF (derecho a una tutela judicial efectiva) y el art. 19.1.2 TUE (vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva). Ahora bien, esta contraposición no tiene esta vez el sentido que tenía en ASJP, es decir, el de declarar un alcance ratione materiae en los Estados miembros mucho más amplio por lo que hace al art. 19.1.2 TUE (“ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”) que por lo que hace al art. 47 en conexión con el 51.1 CDF (“únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión”) en los Estados miembros. La contraposición entre ambos preceptos, y esto es lo fundamental, tiene ahora el sentido de señalar una diferencia cualitativa en la profundidad del control que el TJ (¿a partir de ahora?) ejerce sobre el poder judicial de los Estados miembros. Así, tratándose del art. 47 CDF, el control se extiende, como no podía ser de otra manera, a “cualquier vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo”. Por el contrario, y este es el pasaje decisivo, tratándose del art. 19.1.2 TUE el control sólo tiene lugar en el caso de “problemas de tal envergadura que presenten un carácter sistémico que pueda comprometer el buen funcionamiento del sistema judicial nacional”.

Sólo que esto último no es lo que decía ASJP. Basta leer su punto 40 para advertir que el control basado en el art. 19.1.2 TUE era allí prácticamente indiferenciable del que ahora se predica como exclusivo del control basado en el art. 47 CDF. Merece la pena reproducir sus líneas finales:

“…el Estado miembro de que se trata deberá garantizar que aquel órgano (scil. el Tribunal de Contas) cumpla las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo”.

Y, así entre ellas, la de preservar una retribución de los jueces en consonancia con la relevancia de sus funciones. En todo caso, en ningún caso se constata un fallo sistémico de la justicia portuguesa.

Por fin, y en segundo lugar, igualmente importante es el final del párrafo:

“…poniendo en peligro la capacidad del Estado miembro en cuestión para ofrecer vías de recurso suficientes a los justiciables en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”.

Haciendo esta precisión final el TJ reconduce la interpretación que ahora hace del precepto a su sentido original, legitimando al mismo tiempo su control, es decir, la obligación de los Estados miembros de ofrecer vías de recurso a los justiciables en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (y de eficacia equivalente a la tutela judicial recibida por el Derecho interno). Este ha sido, evidentemente, el sentido del art. 19.1.2 TUE (“Rewe Effectiveness”) hasta ASJP.

Las consecuencias del punto 115 de SCC son innegables, sin que apenas sea necesario argumentarlo.

Para empezar, la doctrina ASJP no hubiera podido generarse a partir de la situación en un Estado miembro como es Portugal, del que en modo alguno podían predicarse fallos sistémicos de su justicia. O, por poner un solo ejemplo, la respuesta del TJ en el asunto Repubblika (C-896/19), que versa sobre el Derecho de un Estado miembro como es Malta, al que no se le imputa ningún fallo sistémico, no hubiera requerido construir el problemático principio de no regresión a efectos de salvar la regulación cuestionada. Y así en tantos otros casos en los que la jurisprudencia ASJP se ha considerado aplicable en Estados miembros no afectados por fallos sistémicos de su justicia.

Queda en pie desde luego la cuestión de si la formulación del apartado 115 de SCC va a tener continuación o si va a quedar en una aparición aislada y sin continuidad, impuesta por las peculiaridades de toda legislación de amnistía. En mi criterio, y teniendo en cuenta que esta formulación no aparece como necesaria para la respuesta del TJ en esta ocasión, todo lleva a pensar que sí tendrá continuación en futuros asuntos en los que esta fórmula sí pueda ser considerada necesaria.

De ser así, y con independencia del peculiar modo de introducir este giro jurisprudencial, mi apreciación es que la doctrina SCC que aquí ha sido objeto de comentario va en la buena dirección, siendo como es una dirección de vuelta. Porque la situación de tutela genérica del poder judicial de los Estados miembros asumida por el TJ en ASJP, como tempranamente puesta de manifiesto por los abogados generales, resultaba insostenible. De ASJP queda la tutela ante situaciones de degradación del poder judicial de las calificadas como “sistémicas”, como lo han sido en la gran mayoría de los casos.  Cosa diferente es que, desde la perspectiva del actual contexto español, esta no sea por desgracia una noticia enteramente positiva: pero no siempre debe ser la Unión quien saque las castañas del fuego.

Para finalizar, es necesario seguir insistiendo en que ASJP nació históricamente como consecuencia de la incapacidad de la Unión para reaccionar antes las referidas situaciones de fallo sistémico con los instrumentos políticos previstos en el art. 7 TUE. Y en esa dimensión ASJP va a seguir siendo buena doctrina. Pero el TJ no podrá siempre sustituir la incapacidad de los órganos políticos de la Unión. A partir de dicha experiencia la lección que ante todo se impone es la imperiosidad de poner fin a una regulación procedimental de práctica unanimidad en el recurso a los instrumentos del art. 7 TUE con la consecuencia de haberlos hecho hasta ahora inviables. Mientras esto no se produzca, la prudencia aconseja no ir más allá en la deconstrucción de ASJP.

(*) Redactado como apéndice a “ASJP, otra oportunidad perdida del Tribunal Constitucional español”, como contribución a “Im Strom von Politik und Zeitgeschichte. Festschrift für Matthias Herdegen” (en prensa).

Foto de Ricardo Resende en Unsplash