Por José María Fernández Seijo

Introducción

La justicia española tiene un grave problema estructural que lastra su eficacia de organización de los tribunales que se ha visto agravado durante el último decenio por la reducción en la creación de nuevos juzgados, de nuevas plazas de juez o magistrado.

En efecto, España tiene una de las ratios más bajas de jueces por habitante de Europa, 11’2 jueces por cada 100.000 habitantes. Portugal tiene casi 20 jueces por cada 100.000 habitantes y Alemania casi 25. Italia y Francia tienen un porcentaje menor al español (10’6 y 10’7 respectivamente). Las estadísticas las facilita el Consejo de Europa que tiene un organismo especializado en el control de la eficiencia de la justicia en Europa (CEPEJ). Los datos deben darse ponerse en relación con los distintos sistemas judiciales ya que hay modelos como el británico, que presume de una gran eficacia, en el que la ratio es de 3’5 jueces por cada 100.000 habitantes, porque no se computa la denominada justicia de distrito (county judges). La creación de nuevas plazas judiciales es imprescindible para la eficiencia del sistema, pero si no se aborda un cambio radical en la organización de los juzgados se corre el riesgo de que ese esfuerzo de inversión sea inútil.

La propuesta de Tribunales de Instancia

En el año 2009 el Ministerio de Justicia puso en marcha una comisión de expertos a los que encomendó un informe referido a una reforma en profundidad de la Ley de Planta Judicial. A principios del año 2010 esa comisión hizo públicas sus conclusiones, entre ellas se encontraba la de organizar los tribunales unipersonales en las distintas jurisdicciones y especialidades distinto del conocido hasta ahora: se proponía la articulación de un sistema colegial, es decir, transformar los juzgados en tribunales de instancia. Este modelo se había aplicado ya en algunos países europeos y, probablemente, el antecedente más cercano es el francés.

El proyecto de Ley llegó a registrarse en el Congreso de los Diputados (Proyecto de Ley Orgánica 121/000144 por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para la creación de los Tribunales de Instancia. Boletín Oficial Cortes Generales – Congreso de los Diputados 144.1/2011, de 2 de agosto de 2011), pero no pudo discutirse ya que el Parlamento se disolvió el 27 de septiembre de 2011. Desde entonces la referencia a los tribunales de instancia ha sido constante pero, siete años después, la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) no está entre las prioridades del actual gobierno, los partidos de la oposición hacen referencia a esta reforma de modo ambiguo, pero tampoco disponen de un modelo definido.

Los antecedentes de los juzgados mercantiles de Barcelona

En España, desde el año 2009, ha funcionado una experiencia piloto de los juzgados de instancia en Barcelona, concretamente en los juzgados mercantiles. Esta experiencia piloto fue formalmente autorizada por el Consejo General del Poder Judicial por un Acuerdo de 23 de noviembre de 2011 y parece haber sido una experiencia muy satisfactoria tanto por la calidad en el funcionamiento de estos juzgados, como por la mejora sensible de los plazos de respuesta en los procedimientos judiciales, especialmente en la protección de la propiedad industrial.

Algunas ideas básicas sobre el funcionamiento de los tribunales de instancia

La idea básica de inspira los tribunales de instancia es la colegiación en la primera instancia, el juez deja de estar vinculado a un juzgado concreto y se integra en un colegio de jueces que comparte letrados de la administración de justicia y oficinas judiciales, que se organizan de modo distinto, atendiendo a criterios funcionales. No se trata sólo de una colegiación gubernativa o de funcionamiento, sino fundamentalmente la colegiación en la toma de decisiones jurisdiccionales. De este modo resulta más sencilla la creación de plazas judiciales; no es necesario crear juzgados completos sino ampliar la plantilla de jueces en función del número de asuntos. La organización de estos tribunales permite establecer un sistema de reparto de asuntos en función de la carga de trabajo de cada juez, incluso la posibilidad de establecer repartos en función de la experiencia profesional de los jueces. En el modelo de tribunal de instancia francés, los asuntos más complejos se enjuician y resuelven por tres jueces, los más sencillos se resuelven por un solo juez.  El tribunal de instancia permite además la adopción de acuerdos de unificación de criterios en materias determinadas, no sólo en cuestiones procesales, sino también en aspectos materiales de la interpretación de las leyes.

Los críticos con este modelo consideran que los tribunales de instancia pueden debilitar principios fundamentales de cualquier sistema judicial: el principio de independencia y el derecho al juez natural.

Para conjurar estos riesgos es imprescindible establecer un estatuto de funcionamiento que permita definir a priori los criterios de distribución de asuntos entre los distintos miembros y un estatuto en el que se establezcan los mecanismos para que puedan resolverse las discrepancias entre los miembros del tribunal.

La elección del presidente de cada tribunal de instancia debería ser por elección directa de los integrantes del colegio, no por antigüedad o por decisión del Consejo General del Poder Judicial, aunque lo cierto es que en Francia el presidente del Tribunal de Instancia es elegido por el Consejo de la Magistratura en aquellos tribunales con mayor número de jueces, y por criterio de antigüedad en la plaza en el caso de pequeños partidos judiciales.

El tribunal de instancia actúa en pleno para la discusión de los criterios comunes, también actúa en pleno para el establecimiento de normas de reparto objetivas y equitativas fijada de antemano.

El enjuiciamiento de los asuntos puede realizarse bien por tres magistrados (previa designación de un ponente o relator), o bien por un solo magistrado (en las cuestiones más sencillas). De modo que en las grandes ciudades esta estructura de trabajo puede permitir la coordinación de un número elevado de jueces.

Los tribunales de instancia se organizan por jurisdicciones y dentro de cada jurisdicción por paneles o secciones de 3 magistrados coordinados por un presidente del tribunal.

Estos paneles o secciones pueden tener atribuidas materias específicas, a modo de especialidades por disposiciones normativas homogéneas, o bien por división numérica de asuntos, sin especialización.

Los criterios fijados por los tribunales de instancia no pueden ser rígidos y deben permitir al juez que resuelve, o al ponente, apartarse del criterio general, siempre y cuando se explicite en la resolución que la decisión adoptada se separa del criterio establecido.

Además, se debe articular un sistema que permita a un número cualificado de jueces avocar al pleno asuntos novedosos o de especial complejidad.

Las bases de funcionamiento de los tribunales de instancia no serían especialmente complejas, eso sí, suponen un cambio estructural importante que exigirá el trabajo en equipo y la necesidad de deliberación, una experiencia muy alejada de la soledad del juez español en la primera instancia.

Este modelo permitiría, como ya he indicado, adaptar la planta judicial al volumen real de asuntos y determinaría que los jueces asumieran una carga razonable de trabajo.

La experiencia del tribunal de instancia mercantil de Barcelona

Esta experiencia se inició de modo intuitivo, apremiada por la avalancha de asuntos generada como consecuencia de la crisis económica. El tribunal de instancia mercantil se organizó como sección general que unificó criterios en materia concursal y en acciones individuales para la defensa de consumidores y usuarios, creándose cuatro subsecciones especiales para el conocimiento de determinadas materias en juicios declarativos: tres juzgados se atribuyeron el conocimiento de asuntos relacionados con Derecho de patentes y modelos de utilidad; dos juzgados conocían de cuestiones referidas a marcas y propiedad intelectual, otros dos juzgados llevaban los casos de competencia desleal y defensa de la competencia, y tres juzgados asumieron las demandas de impugnación de acuerdos de sociedades mercantiles. A los jueces de refuerzo se les atribuyeron las demandas de reclamación simple de cantidad vinculadas a propiedad intelectual, las acciones vinculadas a contratos de transporte y las acciones de responsabilidad de administradores de sociedades de capital. En definitiva, se estableció un sistema de reparto de asuntos para diez juzgados y catorce jueces.

Como complemento a este sistema de organización, se puso en marcha un servicio común de notificaciones concursal que se ocupaba de las comunicaciones con administradores concursales (entrega de escritos e informes, notificación de resoluciones judiciales), este servicio común lo coordinaba un letrado de la administración de justicia (nueva denominación de los secretarios judiciales). También asumió la competencia de recibir y tramitar las comunicaciones derivadas del artículo 5 bis de la Ley Concursal. Este servicio común aliviaba el trabajo de los juzgados, que no tenían que gestionar directamente el engorroso sistema de actos de comunicación vinculado a los procedimientos concursales.

Cada una de las secciones especializadas del tribunal de instancia tenía capacidad para convocar reuniones sectoriales de jueces para dación de cuenta de asuntos y unificación de criterios. Esta actividad fue especialmente intensa en la sección de patentes por la complejidad de los asuntos que debía tratar.

Especializando los juzgados se garantizaba un conocimiento más profundo de los jueces, conocimiento que permitía abordar con mayor rigor los asuntos más complicados. Esa masa crítica de asuntos permitía dar respuestas más eficaces, reduciendo los tiempos en los procedimientos, sobre todo en la adopción de medidas cautelares. La colegiación en la toma de algunas decisiones generaba mayor seguridad tanto al juez que debía resolver, dado que contaba con la opinión de sus compañeros, como para las partes en el procedimiento, que conocían los principios de interpretación comunes a los distintos juzgados.

En el año 2013, como consecuencia de la modificación de la Ley Concursal para la introducción de los mecanismos de segunda oportunidad, se especializaron dos juzgados para el conocimiento de los procedimientos concursales consecutivos, derivados de los acuerdos extrajudiciales de pago.

La evolución en el funcionamiento del tribunal mercantil llevó a organizar un sistema colegiado en el que se implicaron los letrados de la administración de justicia, que empezaron a adoptar acuerdos en cuestiones referidas a impulso procesal. También se firmaron protocolos de colaboración con Fira de Barcelona, para articular un sistema específico de atención a los procedimientos judiciales que se planteaban como consecuencia de la feria tecnológica Barcelona Mobile World Congres y otro acuerdo con el Departament de Industria de la Generalitat, para protocolizar la publicidad que debía darse a los procesos de venta de unidades productivas en sede concursal y garantizar la libre concurrencia de ofertas.

El modelo barcelonés de organización de los tribunales de instancia preveía reuniones mensuales de la junta de jueces mercantiles para tratar asuntos comunes a los diez juzgados y reuniones periódicas de las secciones especializadas para abordar las cuestiones específicas. Normalmente estas juntas de jueces concluían con acuerdos que se publicitaban a través de los colegios profesionales. Así, a lo largo de estos años, se adoptaron acuerdos escritos que se referían a la liquidación concursal, se elaboró un modelo unificado de solicitud de concurso por medio de demandas formulario de apenas 3 páginas en las que se sintetizaban los elementos fundamentales que necesitaba el juez para declarar el concurso, se pautaron criterios para la interpretación de los efectos que la declaración de concurso tenía sobre determinados contratos (Swaps y leasing)… Muchos de estos acuerdos sirvieron como referencia para los cambios legislativos que sufrió la Ley Concursal en los años 2011, 2014 y 2015.

El tribunal mercantil funcionaba bajo el principio de transparencia en su actuación, flexibilidad en la toma de decisiones, respeto a la discrepancia y un intenso plan de formación específico en el que se preveían 4 sesiones anuales de formación impulsadas por el Departament de Justicia de la Generalitat (los foros mercantiles), plan diseñado exclusivamente para la formación de los jueces mercantiles, plan que complementaba la formación general para los jueces prevista por el Consejo General del Poder Judicial.

La cobertura legal de este plan piloto la daba el Consejo del Poder Judicial, que aprobó no sólo el plan piloto, sino también las normas de reparto específico, que se publicaron el Boletín Oficial del Estado. Los ajustes en el sistema de reparto se complementaron a través de normas aprobadas por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia.

Al tratarse de una experiencia piloto se preveía la posibilidad de revisión de los criterios y normas de funcionamiento, así como la constante evaluación del sistema.

Algunas propuestas de ejecución inmediata

En el año 2016 se produjo una modificación del criterio de atribución de competencias a los juzgados, se mantuvieron como materias comunes a todos los juzgados mercantiles las concursales y las acciones colectivas de tutela de los consumidores, incorporando a ese tronco común la materia societaria.

La inminente entrada en vigor de la reforma de la Ley de Patentes llevó a mantener la especialización de tres juzgados en esta materia puesto que los jueces habían programado un plan específico de formación sobre la reforma de la normativa.

Se amplió el número de juzgados que conocían asuntos de marcas y propiedad intelectual (4 juzgados), también el número de juzgados que llevaban competencia desleal y defensa de la competencia (3 juzgados).

Se mantuvo la especialización en las cuestiones referidas a concursos consecutivos y mecanismos de segunda oportunidad, incorporando a las juntas de jueces al juzgado de primera instancia al que se atribuyó el conocimiento de estos procedimientos cuando afectaban a no empresarios.

Se introdujo también como especialización que cuatro juzgados conocieran específicamente de las homologaciones e incidentes de acuerdos de refinanciación de la Disposición Adicional 4ª de la Ley Concursal.

Con estos cambios se reconfiguró el sistema de atribución de competencias a los juzgados mercantiles, manteniendo el criterio de la especialización por materias. Se constató que los juzgados mercantiles de Barcelona habían incrementado el número de asuntos por acciones de propiedad industrial y también las refinanciaciones concursales; este incremento se había visto beneficiado por la flexibilidad que daban las leyes en materia de elección del fuero competente (sobre todo en propiedad industrial).

También se evaluó la experiencia desde la perspectiva de la eficacia, comprobándose que los tiempos de respuesta de los juzgados mercantiles de Barcelona eran menores que los del resto de juzgados mercantiles españoles que asumían competencias similares.

La entrada en vigor en abril de 2017 de las reformas de la Ley de Patentes ha supuesto una modificación sustancial del fuero de competencia en cuestiones de propiedad industrial. El legislador español, siguiendo la normativa de otros países de nuestro entorno económico, ha decidido concentrar estos procedimientos en tres posibles sedes judiciales, dando así la posibilidad de elegir el fuero a la parte demandante. Estas tres sedes judiciales son los juzgados mercantiles de Madrid, Barcelona y Valencia.

Es pronto para conocer el impacto de la reforma, pero es previsible el incremento sensible del número de asuntos declarativos en estas tres sedes, que ya de suyo acumulaban el mayor número de demandas en materias de propiedad industrial.

En este contexto surge de nuevo la discusión sobre la conveniencia o no de impulsar la especialización dentro de los juzgados mercantiles, atendiendo a las exigencias específicas de algunas materias y atendiendo a la necesidad de disponer de una masa crítica de asuntos que permita al juez un conocimiento completo de materias muy concretas.

Surge de nuevo la necesidad incluso de crear unos juzgados mercantiles que asuman con carácter exclusivo las competencias en determinadas materias dentro de la estructura de la Audiencia Nacional. Se ha abierto el debate de la puesta en marcha dentro de la Audiencia Nacional de un juzgado mercantil que asumiera competencia exclusiva en todo el territorio de la homologación de acuerdos de refinanciación, procedimientos concursales de empresas que tuvieran actividad en varias comunidades autónomas, de las acciones colectivas en defensa de los intereses difusos de consumidores y de las acciones por daños derivados de la aplicación de la normativa de defensa de la competencia (la recientemente traspuesta Directiva de daños).

La creación de este nuevo juzgado sería un error. Un solo juzgado con competencia para todo el territorio español en estas materias no sería eficaz, sería vulnerable a las presiones de intereses económicos. Además, la reforma obligaría a crear en la Audiencia Nacional una sala también especializada en mercantil para la resolución de los recursos de apelación y queja.

Los peligros de la «superespecialización»

Sería preferible que el legislador, si apuesta por este criterio de «superespecialización», lo haga aprovechando la experiencia de funcionamiento de los tribunales de instancia, que no atribuya la competencia a un solo juzgado (de nueva creación o ya en funcionamiento), sino que busque la colegiación en la toma de decisiones, sobre todo en aquellas materias de mayor complejidad, también las que puedan tener una incidencia económica mayor. Deben afirmarse normas procesales para evitar la búsqueda de tribunales de conveniencia (el forum shopping), pero debe apostarse por un modelo de administración de justicia que atienda a la exigencia de mayor preparación y mayor conocimiento de los jueces, el modelo de jueces especializados.

La «superespecialización» tiene sus riesgos, los juzgados pueden llegar a ser más vulnerables, de ahí que el sistema de colegiación de los tribunales de instancia pueda ser un instrumento adecuado, quizás el único instrumento adecuado, para garantizar la independencia de los jueces, también para buscar criterios de eficacia y agilidad en la resolución de los asuntos.

Las experiencias piloto son muy positivas, pero tienen un recorrido limitado, cuando se comprueba que un plan piloto ha sido satisfactorio hay que tomar decisiones estructurales, es imprescindible introducir el modelo de tribunal de instancia de modo general en todas las jurisdicciones, sin precipitaciones, buscando consensos, armando un régimen organizativo transparente y garantista. En paralelo a esta importante reforma estructural se puede proponer una ampliación sustancial de la planta judicial, incrementar el número de jueces, que no se adherirán de modo automático a un juzgado, sino que se incorporarán a un órgano colegiado.

Foto: JJBose