Por Ernesto Suárez Puga

 

Antecedentes

La crisis financiera del 2007 y la influencia política sobre sus órganos de gobierno se llevaron por delante a la práctica totalidad de las cajas de ahorro de nuestro país. Esa influencia política constituía la deficiencia estructural más grave en materia de gobierno corporativo de este tipo de entidades de crédito. Dada la ausencia de titulares residuales de las cajas por su condición de fundaciones, los miembros de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro tenían incentivos para asumir riesgos excesivos y para hacer prevalecer sobre el objetivo de la maximización del patrimonio los intereses de los partidos políticos controlantes lo que, en algunos casos, acabó en un auténtico saqueo de las entidades que dirigían. Estos gestores eran mayormente militantes o dirigentes de partidos políticos y sindicatos que podían confiar en que el Estado salvaría con cargo al contribuyente los ahorros depositados en las cajas por los ciudadanos en caso que los resultados negativos de su actuación, incluso intencionadamente desleal, acabasen arruinándolas.

Una década después, la bancarización de las cajas supervivientes no ha permitido recuperar el dinero público inyectado a través del FROB ni tampoco ha concluido la liquidación de los activos tóxicos aportados a la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB).

 

La reforma proyectada para convertir al Instituto Catalán de Finanzas en un banco público

El proyecto de Ley de acompañamiento a los presupuestos autonómicos de Cataluña de 2022 incluye una reforma de la ley que regula el Instituto Catalán de Finanzas (en adelante, el “ICF”) a los efectos de reconocerle la capacidad de captar depósitos no solamente de las entidades del sector público autonómico sino también de particulares.

La reforma se limita formalmente a completar la letra ‘h’ del artículo 31 del Texto Refundido de la Ley del Instituto Catalán de Finanzas (en adelante, el TFLICF) relativo a los recursos económicos que constituyen el patrimonio de esta entidad en el sentido de añadir la posibilidad de que los depósitos que tenga provengan también eventualmente de entidades privadas. De aprobarse, el mencionado precepto rezaría:

«…Los recursos económicos del Instituto Catalán de Finanzas están constituidos por: […] h) Los depósitos que constituyan en él otras instituciones públicas y eventualmente las privadas.

Ahora bien, a pesar del inexplicable silencio del preámbulo del proyecto de Ley, en la memoria general que lo acompaña, el Govern explícita que la finalidad de la reforma proyectada es

en el marco del proceso de homologación del régimen jurídico del ICF como entidad de crédito pública, se pretende dar cobertura a la posible captación y gestión de depósitos de entidades privadas, dotando a la Institución de más mecanismos y recursos para alcanzar sus finalidades (sic).

Por tanto, se trata de habilitar normativamente al ICF para que pueda captar ahorro en forma de depósitos como si de una entidad de crédito más se tratase. Precisamente la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito (en adelante, “LSSEC”) define a estas últimas en su artículo 1 como

empresas autorizadas cuya actividad consiste en recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables y en conceder créditos por cuenta propia.

Como hemos explicado aquí, el ICF es una entidad del sector público autonómico con personalidad jurídica propia (art. 1.1 TRFLICF). Es decir, el ICF es un patrimonio separado dotado de agencia o capacidad de obrar con la finalidad de otorgar financiación a favor de personas físicas, autónomos y profesionales, en el ejercicio de su actividad económica y profesional como de personas jurídicas, públicas y privadas (art. 6 TRFLICF). De ahí que, de disponer de habilitación legal para la captación de ahorro entre el público en general mediante depósitos bancarios, el ICF se habría equiparado materialmente a un banco si entendemos que «eventualmente, las privadas» equivale a «recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables»

 

Algunas cuestiones problemáticas de la reforma proyectada

La primera duda que suscita la reforma proyectada es la relativa a la conveniencia y adecuación de una intervención pública tan intensa como es la realización directa por la Administración Pública catalana de la actividad bancaria. Ni la reforma ni los documentos que la acompañan explicitan los motivos o fallos de mercado que la justifican lo que es especialmente necesario ya que se trata de una actividad – la bancaria – que en nuestro sistema económico, corresponde esencialmente a los particulares pertrechados de la correspondiente autorización administrativa que verifique el cumplimiento de los requisitos – especialmente el de capitalización – que garanticen la estabilidad del sistema crediticio

Esta cuestión no es baladí pues tras el fracaso de las cajas de ahorro cualquier intento de reanimar una banca de titularidad pública debería partir de la experiencia aprendida con la crisis de dichas entidades de crédito. Por tanto, para tomar este tipo de decisiones debería acreditarse que el banco público será gobernado por gestores con los incentivos adecuados, de forma independiente y libre de los conflictos de interés que sufrían los órganos de gobierno que supervisaban a los gestores de las Cajas de Ahorro. Además, convendría explicitar los motivos y las prevenciones adicionales para que esta debilidad estructural inherente a este tipo de propiedad no provoque nuevamente situaciones de gestión negligente y desleal por parte de los gestores.

Por otro lado, es incongruente introducir una habilitación normativa para una actividad (la captación de depósitos entre el pública) que está sometida a la previa obtención de una autorización administrativa que el ICF aún no ha obtenido y que en nuestro ordenamiento correspondería otorgar al Banco de España (art.6 LSSEC) con carácter previo al ejercicio de la actividad y que, como se ha adelantado, exigiría a la Generalitat el cumplimiento de los requisitos correspondientes (mecanismos de garantía patrimonial de los ahorros, capitalización mínima, experiencia, independencia y honorabilidad de los miembros de los órganos de administración y dirección, sometimiento a una autoridad supervisora, estructura interna adecuada de gestión de riesgos, auditoría, prevención de blanqueo de capitales y compliance).

En ausencia de cumplimiento con estos requisitos y de la obtención de la mencionada autorización administración, la habilitación normativa para la captación de depósitos que pretende operar la reforma objeto de estas líneas parece un mero brindis al sol, pues cualquier intento de puesta en práctica o aplicación constituiría una infracción muy grave de la LSSEC según lo previsto en su artículo 92 letra a («ejercer con carácter profesional la actividad de recepción de depósitos u otros fondos reembolsables del público, así como hacer uso de las denominaciones reservadas de las entidades de crédito u otras que puedan inducir a confusión con ellas, sin haber sido autorizada como entidad de crédito»).

Y es que el ICF, aunque pueda ser asimilado a las entidades de crédito en algunos aspectos de su régimen jurídico, no cumple con los requisitos legales propios del estatuto del empresario dedicado a la actividad bancaria. Además, la reforma proyectada tampoco remedia esta situación mediante las previsiones normativas y presupuestarias necesarias.

 

La debilidad estructural del gobierno corporativo del ICF

La misión del ICF es la ejecución ejecutar las políticas públicas de la Generalitat de Cataluña como, por ejemplo, la promoción de la actividad económica, el fomento del comercio o la I+D+I. Por ello, a pesar de su autonomía organizativa y patrimonial, el ICF y su órgano de Gobierno (Junta de Gobierno) está sometido de iure a las políticas públicas previamente seleccionadas y acordadas por el Govern de la Generalitat. Esta subordinación también se da de facto. Todos los miembros de la Junta de Gobierno del ICF son nombrados y separados libremente por el Gobierno, a propuesta de la persona titular del departamento competente en materia de economía y finanzas (art. 17.4 TRLICF) y sus medios económicos dependen de las dotaciones que recibe anualmente con cargo al presupuesto de la Generalitat de Cataluña que propone el ejecutivo autonómico. Esta subordinación no desaparece porque el art.17.1 TRLICF establezca que «en todo caso, el número de vocales independientes (en su Junta de Gobierno), según la definición de éstos establecida por la normativa aplicable a las de entidades de crédito, tendrá que ser mayoritario». Esto equivale a que el ICF está sometido al Gobierno de turno, lo que no es extraño ni anormal dado que, en su diseño actual, no es más que el brazo ejecutar de determinadas políticas de la Generalitat tal como se acaba de señalar.

Prueba de esta falta de independencia suficiente es la reciente concesión de un aval en garantía de la eventual responsabilidad contable exigida por el Tribunal de Cuentas en la que habrían incurrido algunas autoridades autonómicas de la Generalitat al promover la secesión de Cataluña y que, como he explicado aquí, revestiría el carácter de fraudulento por pretenderse garantizar con cargo a fondos públicos la indemnidad del daño que habría sido generado a los mismos. Además, la concesión de esta garantía se habría acordado a pesar de que la operación no se realizaba en condiciones de mercado, tal y como explícitamente exige el TRFLICF en su artículo 2, y se habría concedió sin ningún tipo de cobertura patrimonial como contragarantía de indemnidad de los fondos públicos comprometidos ni tampoco se habría exigido compensación o retribución alguna, cuando es evidente que cualquier entidad financiera gestionada de manera leal y diligente no habría concluido bajo ningún concepto una operación así en estas condiciones. Con este tipo de actuaciones en las que se anteponen intereses partidistas o particulares al interés general, la independencia de criterio y actuación de su Junta de Gobierno ha quedado irremediablemente comprometida

Pero, sobre todo, esta conducta pone de manifiesto que la actual configuración de los órganos de gobierno del ICF hace imposible que obtuviera una autorización para operar captando depósitos de particulares. Dado su sometimiento al Gobierno de la Generalitat, los miembros de la Junta de Gobierno del ICF carecen de los incentivos adecuados para anteponer los intereses de los depositantes a cualquier instrucción o sugerencia por parte del Gobierno del que depende, en último término, su permanencia en el cargo y, por tanto, su retribución.

En definitiva, la entrada en vigor de una reforma como la proyectada podría devolvernos a la pesadilla que vivió España con la extinta banca pública fundacional.

Foto: JJBOSE