Por Cristina Izquierdo Sans

 

El Tribunal de Justicia de la Unión Europa (TJUE), en su Sentencia de 27 de febrero de 2018 (Asunto Associaçao Sindical dos Juizes Portugueses c. Portugal), inicio una nueva línea jurisprudencial mediante la que se dotó de poderes para controlar las medidas nacionales que pudieran afectar a los valores del Estado de Derecho. Esta jurisprudencia tuvo su fundamento jurídico más inicial en el art. 2 del Tratado de la Unión Europa (a partir de ahora TUE), que dispone que

La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.

En aquélla primera ocasión, ante el TJUE se cuestionaba la independencia judicial en Portugal, pues las medidas legislativas de austeridad presupuestaria adoptadas por Portugal incluían una reducción salarial que afectaba a los miembros del Tribunal de Cuentas, lo que podía poner en riesgo su independencia. El TJUE dibujó, como marco jurídico de la cuestión prejudicial que le planteó el Supremo Tribunal Administrativo de Portugal, el citado art. 2 TUE, así como el 19.1 -también del TUE-, que impone a los Estados la obligación  de “… establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial”, estando ambos en relación con el 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( CDFUE) que declara que la “Unión respetará el derecho a la tutela judicial efectiva y al juez imparcial”.

El TJUE reutiliza esta doctrina para su conocida “saga polaca”, a destacar su Sentencia de 24 de junio de 2019, en la que -por primera vez- declaró que Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19.1 en conexión con el art. 2 TUE, al prever, por un lado, la aplicación de la medida de reducción de la edad de jubilación de los jueces del Sąd Najwyższy ( Tribunal Supremo); y atribuir, por otro, al Presidente de la República la facultad discrecional para prorrogar la función jurisdiccional en activo de los jueces de dicho Tribunal una vez alcanzada la nueva edad de jubilación. Importante es destacar que esta jurisprudencia ya no se sustanció a través de una cuestión prejudicial, sino en un procedimiento contra un Estado miembro por incumplimiento del Derecho de la Unión (a partir de ahora DUE), regulado en el art. 258 TFUE. Como es por todos sabido, la batalla de Polonia y la UE en relación con la independencia judicial, lejos de sofocarse, en estos momentos abrasa.

Es claro que se había abonado el terreno para que la UE vigilara el respeto al Estado de derecho en los países miembros de la Unión, como forma jurídica de la democracia. Tan es así, que en este contexto se enmarcan los procedimientos por incumplimiento del DUE abiertos por la Comisión contra Hungría y Polonia por violaciones de los derechos fundamentales de las personas LGBTIQ. La Comisión Europea anunció la apertura del procedimiento de infracción el 15 de julio de 2021. Daba así vida a la fase pre-contenciosa del procedimiento: un escrito de requerimiento en el que la Comisión informa al Estado del presunto incumplimiento del DUE. En el caso de Hungría, la Comisión muestra su preocupación sobre la ley húngara que, en lo que aquí interesa, prohíbe el acceso a menores de 18 años a contenidos que muestren diferentes orientaciones sexuales para menores y exige un descargo de responsabilidad en los libros para niños con contenido LGBTIQ. Entiende que, por ambas cuestiones, la ley vulnera el derecho a la no discriminación (art. 21 CDFUE) y la libertad de expresión (art. 11 CDFUE), todo ello en relación con el artículo 2 TUE arriba citado y sin perjuicio de otras vulneraciones de derecho derivado que también atribuye a ley húngara. La información sobre los procedimientos de infracción en fase pre-contenciosa no es pública y solo se sabe de ellos a través de comunicados de prensa de la Comisión. Resultará muy interesante conocer si la Comisión aborda el artículo 2 del TUE por separado, o junto con otras disposiciones y, en definitiva, saber si la violación de otras disposiciones es una condición previa y necesaria para declarar una vulneración del artículo 2 TUE. Pensemos que, en el supuesto de la independencia judicial, encontró el asidero del artículo 19.1 del TUE -que imponía una obligación especifica a los Estados y la conectó con el art. 2 TUE-. Personalmente, tengo dudas de que el art. 2 TUE pueda servir de incumplimiento al TJUE para abrir un procedimiento contra un Estado miembro por adoptar una normativa nacional que la UE exige interpretar a la luz de la CDFUE. Recordemos que, conforme al art. 51 CDFUE

las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.

Por lo que se refiere a Polonia, la Comisión mostró su preocupación respecto de que las llamadas zonas libres de ideología LGBTIQ violaran el derecho a no ser discriminado por motivos de orientación sexual. Siendo así, reclamó a Polonia la información necesaria en relación con ellas para evaluar su compatibilidad con los valores de la Unión, obteniendo por respuesta el silencio del Estado polaco. Esta omisión ha sido el motor para que la Comisión anuncie contra Polonia la apertura de un procedimiento de infracción por violación del artículo 4.3 del TUE, acusando a dicho Estado de vulnerar el principio de cooperación leal.

A partir del 15 de julio de 2021, fecha en la que la Comisión anunció la apertura de los procedimientos de infracción contra ambos Estados, estos disponían de 2 meses para responder y, si resultara la respuesta insatisfactoria, la Comisión podría enviar un dictamen motivado avanzando en el procedimiento de infracción. En esta situación, ante la ausencia de noticias relativas a la continuidad de este procedimiento debemos pensar que, de momento, no ha evolucionado.

Y nos anima a pensar así la realidad de que, en esta batalla de la Unión Europea para que Polonia y Hungría respeten el Estado de derecho, se ha cruzado por el camino otro instrumento, probablemente más útil: la condicionalidad del Estado de derecho en la gestión de los fondos de la Unión Europea. En relación con esta cuestión, el Parlamento Europeo, por Resolución de 8 de julio de 2021, invitó a la Comisión a utilizar todas las herramientas a su alcance, en aras de garantizar el pleno respeto a la libertad de expresión y la prohibición de no discriminación a la comunidad LGBTIQ en Hungría y Polonia. Por supuesto, el procedimiento de infracción citado es uno de los que menciona, pero también el artículo 7 TUE – actuación del Consejo ante la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el art. 2 TUE- y, sobre todo, algunas herramientas presupuestarias. Estas últimas se dividen en dos: 1) por un lado, el artículo 6 del Reglamento 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, si bien en él está por comprobarse la relación exacta entre Estado de derecho y la afectación de los intereses financieros de la Unión; 2) por otro, el nuevo Reglamento 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, que establece disposiciones comunes para la gestión de todos los fondos estructurales de la Unión Europea, del 24 de junio de 2021; su art. 15.1 remite al anexo III y establece que una condición habilitante horizontal para la concesión de los fondos, es garantizar el cumplimiento de la CDFUE. A nuestro juicio, ésta última vía podría ser extremadamente útil.

El viernes 19 de noviembre 2021, la Comisión anunciaba en comunicado de prensa que había dado un último aviso a los gobiernos de Polonia y Hungría -a través del envío de cartas de emplazamiento- antes de activar formalmente el mecanismo para congelar el desembolso de fondos comunitarios. Solicita a ambos gobiernos información que podría ser relevante para decidir sí se les aplica o no el régimen general de condicionalidad. Los gobiernos de Polonia y Hungría disponen de un plazo de 2 meses para enviar la información solicitada a Bruselas y ahí se deberá evaluar sí, estos Estados de innegable deriva autoritaria, cumplen las condiciones para activar el mecanismo que suspendería el pago de los recursos europeos, tanto en lo relativo a los fondos comunitarios como a los previstos en el Plan de recuperación y resiliencia.

El anuncio de la Comisión coincide con la previsión de que el TJUE se pronuncie en relación el recurso de anulación contra el Reglamento 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, interpuesto el 11 de marzo de 2021, por los gobiernos de Polonia y Hungría, alegando que el Reglamento es incompatible con el DUE. La norma impugnada tiene su causa en la decisión de la UE de luchar contra el deterioro del Estado de Derecho y aprovechar -en esa línea- la oportunidad que le ofrecía las medidas que adoptaba para apoyar la crisis de la COVID 19, incorporando en ellas un mecanismo nuevo de control de los valores del Estado de Derecho. La aprobación de este mecanismo fue complicada y tuvo una férrea oposición de Hungría y Polonia, siendo así que la UE tuvo que ceder y hacer más exigente y difícil la adopción de medidas de lo que inicialmente se pretendía. De las exigencias a las que se ha tenido que atender para conseguir la adopción del Reglamento, conviene resaltar dos. La primera de ellas es que la puesta en marcha del mecanismo de condicionalidad «debe respetar plenamente la identidad nacional de los Estados miembros». Esta declaración cobra sentido si se conoce que, tanto Hungría como Polonia, defienden sus acciones bajo la cobertura de su propia identidad nacional y su forma de entender la democracia, a la que denominan democracia liberal. La segunda limitación que se ha tenido que incorporar, es que el objeto del mecanismo es proteger el presupuesto de la Unión, por lo que es condición para su aplicación que la vulneración de los principios del Estado de derecho esté vinculada, de manera precisa y estricta, con la buena gestión financiera y con la protección de los intereses financieros de la Unión.

Hace escasamente una semana -el 2 de diciembre-, se hacían públicas las Conclusiones del Abogado General (AG), relativas al recurso de anulación contra el Reglamento 2020/2092. En ellas, el AG Campos Sánchez-Bordona, afirma la validez del Reglamento. El AG señala, en primer lugar, que la base jurídica es adecuada, pues la finalidad del Reglamento es crear un mecanismo específico para asegurar la correcta ejecución del presupuesto de la Unión, cuando un Estado miembro incurra en violaciones de los principios del Estado de Derecho que pongan en peligro la buena gestión de los fondos de la Unión o sus intereses financieros y, a su juicio, el poder de apreciación de las Instituciones de la Unión que deriva del art. 322.1 a) TFUE, ampara esta opción legislativa. En segundo lugar, el AG afirma la compatibilidad del Reglamento con el mecanismo sancionador del art. 7 TUE, pues aquél establece un instrumento de condicionalidad financiera para preservar este valor en la Unión, que no podría activarse con el fundamento jurídico del artículo 7 TUE, por lo que ambos mecanismos de protección son complementarios. En tercer lugar y en relación con el punto más conflictivo de resolver, a saber, encontrar el vínculo suficientemente directo entre la vulneración del Estado de derecho y la ejecución presupuestaria, el AG señala que localizar ese vínculo es lo que va a permitir que el mecanismo de condicionalidad no sea aplicable a todas las vulneraciones del Estado de derecho, sino a las que tengan una conexión directa con la gestión del presupuesto financiero, pero que su inaplicación en algunos supuestos no permite cuestionar la validez del Reglamento y del sistema de condicionalidad. Cuestión distinta, es determinar el contenido de la noción de Estado de derecho como valor de la Unión y, en este punto, el AG declara que es el legislador de la Unión el que está habilitado para precisarla en un ámbito material específico, como el de la ejecución presupuestaria, a los efectos de establecer un mecanismo de condicionalidad financiera. Aquí, el AG Manuel Campos Sánchez-Bordona, recuerda que el propio Reglamento ya detalla algunos indicios de vulneración de los principios del Estado de derecho y contiene una lista indicativa de elementos en los que se pueden producir tales vulneraciones, por lo que el legislador de la Unión ha hecho el esfuerzo por incrementar la seguridad jurídica, cumpliéndose los requisitos mínimos de claridad, precisión y previsibilidad. El AG concluye proponiendo al TJUE que desestime los recursos de anulación interpuestos por Hungría y por Polonia contra el Reglamento 2020/2092. Para el primer trimestre de 2021, se espera la Sentencia del Tribunal. Los ánimos se encienden en la Unión.


Foto: JJBOSE

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