Por Borja Suárez Corujo

Su función institucional, su relevancia cuantitativa y cualitativa en un contexto de envejecimiento

La Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social sustituyó el mecanismo de actualización automática conforme al incremento del IPC por una nueva previsión que condiciona la revalorización de las pensiones a la situación financiera del sistema de pensiones a través de una compleja fórmula matemática desconocida en el panorama europeo. Su aplicación ha supuesto que en los últimos cuatro años las pensiones se hayan incrementado un simbólico 0,25% anual. No es de extrañar, por ello, que en el momento en el que la inflación ha recuperado unos valores más habituales (2% de media en 2017), y ante la perspectiva de que la (semi)congelación se perpetúe en el tiempo, se haya desencadenado una gran protesta social que cuestiona muy seriamente el mantenimiento de esta polémica fórmula. Puede resultar interesante, por ello, hacer una reflexión acerca de la función institucional que desempeña la revalorización dentro del sistema de pensiones.

El mecanismo de revalorización, actualización, de pensiones constituye una pieza esencial de la regulación del derecho de los pensionistas a una prestación periódica. La revalorización es un instrumento clave para combatir el riesgo de pobreza y garantizar la adecuación de las prestaciones a lo largo del periodo de percepción de la pensión; y, al tiempo, una partida presupuestaria muy relevante dada su incidencia sobre todas las pensiones que se pagan cada año. Sorprende por ello que su regulación jurídica y su dimensión económica hayan sido cuestiones escasamente analizadas por la doctrina española (la laboralista, en particular) hasta hace muy poco.

La aproximación a este instrumento debe realizarse desde una doble perspectiva, cuantitativa y cualitativa. Comenzando por aquélla, puede afirmarse que el interés de la opinión pública por esta cuestión no surge hasta el estallido de la crisis económica, cuando las dificultades financieras del sistema ponen de manifiesto el gran esfuerzo presupuestario que la actualización anual de las pensiones lleva consigo. Actualmente el gasto en pensiones contributivas de la Seguridad Social correspondiente a las sucesivas revalorizaciones anuales representa una quinta parte del total (18,4% en 2017). Dada la magnitud de la partida en pensiones, la más voluminosa del presupuesto público, hablamos de una partida de casi 23.000 millones de euros anuales (22.800 millones ese mismo año), a la que hay que añadir algo más de 2.000 millones correspondientes a la revalorización del resto de pensiones, no contributivas y de Clases Pasivas.

Así pues, la revalorización supone un volumen enorme de recursos, algo que en un contexto de crisis convierte esta partida en víctima potencial para la aplicación de medidas de ahorro presupuestario. Dicho de otro modo, la apuesta por la reducción del gasto público (social) dentro de un proceso de consolidación fiscal que responde a una estrategia típicamente ‘austericida’ —de austeridad a ultranza— encuentra un ámbito propicio para el recorte en la mastodóntica partida destinada a pensiones y en un aspecto aparentemente secundario de éstas como la revalorización. Así, gobiernos como el español acogotados ante una coyuntura muy adversa han recurrido a una medida que, de forma ‘sencilla’, sirve para ahorrar al Estado una cantidad significativa de recursos sin que nominalmente —otra cosa son los efectos reales— se reduzcan las pensiones, lo que en apariencia, al menos, pone a salvo su legitimidad.

Ello explica que, pese a continuar representando una parte significativa del gasto, el peso de la revalorización haya experimentado una fuerte reducción en los últimos años. Así, sin ignorar los efectos de unos niveles de inflación anómalamente bajos desde 2014 a 2016, esta tendencia responde al agotamiento de la política de mejora sustancial (dignificación) de las pensiones mínimas del periodo 2004-2009 y, sobre todo, al giro que supone el cuestionamiento (congelación) y posterior sustitución del mecanismo que garantizaba el poder adquisitivo. No debe sorprender, por tanto, que hace una década (2008) la revalorización representara casi un tercio del gasto en esta materia (31,6%), y que hoy se sitúe 12 puntos porcentuales por debajo.

De esta forma, en estos últimos años marcados por la crisis y poscrisis económica, por la priorización de la política de reducción del déficit público y por las crecientes dificultades de la Seguridad Social se consolida una aproximación a esta materia condicionada por la dimensión financiera del mecanismo de revalorización. Aprovechándose del despiste de la opinión pública, y con la connivencia de la Comisión Europea y de los organismos económicos internacionales se desprecia el impacto que esta vía de ajuste del gasto tiene en otro plano.

En efecto, la relevancia del mecanismo de revalorización también es cualitativa en cuanto elemento determinante de la garantía de la adecuación/suficiencia de las pensiones. En la medida en que la percepción de la pensión se prolonga durante largos periodos de tiempo (alrededor de dos décadas), un criterio restrictivo de revalorización desvinculado de indicadores del nivel de vida del conjunto de la sociedad —la evolución de los precios o de los salarios, por ejemplo, como criterios más habituales— puede implicar un riesgo cierto de empobrecimiento y de quiebra de la cohesión social.

Así lo ha reconocido expresamente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Brachner (STJUE 20 de octubre de 2011, C?123/10), al resaltar que a la hora de enjuiciar la adecuación y suficiencia de las pensiones tan relevante es la fórmula empleada para el cálculo de la pensión inicial como la aplicada para la actualización posterior de la misma:

“…al igual que la propia pensión, la posterior actualización de ésta tiene por objeto proteger contra el riesgo de vejez a las personas que hayan alcanzado la edad legal de jubilación, garantizándoles que puedan disponer de los medios necesarios para cubrir, en particular, sus necesidades como personas jubiladas”.

En definitiva, puede afirmarse que se trata de una pieza determinante de la articulación del derecho a la protección frente al riesgo de vejez. De ahí su importancia cualitativa que se refleja en el reconocimiento expreso que, como veremos, este instrumento recibe en la normativa supranacional (OIT, Consejo de Europa) y en el plano constitucional (artículo 50 CE) con la consiguiente vinculación a otros valores esenciales igualmente tutelados como la igualdad y la dignidad humana.

A mayor abundamiento, hay que llamar la atención de forma específica sobre la influencia que la fórmula de revalorización ejerce de un modo indirecto en la edad de jubilación (la perspectiva de empobrecimiento ‘favorecerá’ el retraso) y de una manera directa en la tasa de reemplazo entendida aquí como la relación de la cuantía media de la pensión respecto del salario medio (benefit ratio). Precisamente por ello puede tener también un impacto de género muy importante, hasta el punto de que la misma OCDE alerta del grave perjuicio que una configuración concreta de la revalorización puede producir en las mujeres (especialmente aquellas con pensiones más bajas) agrandando la brecha ya existente.

Por último, no debe pasarse por alto que el papel del mecanismo de revalorización dentro del sistema de pensiones está llamado a reforzarse en los próximos años como consecuencia de dos fenómenos íntimamente relacionados: uno, la extensión de carreras profesionales irregulares e inestables que en un modelo contributivo como el nuestro dan lugar a pensiones de cuantía más reducida por los limitados periodos de cotización y los bajos niveles salariales (bases); y otro, la mayor dependencia de las pensiones públicas de ese colectivo de trabajadores precarios y de todos aquellos sin capacidad de ahorro para compensar ese empobrecimiento de las pensiones públicas a través de otros instrumentos privados complementarios, en la práctica mayoritariamente mujeres. Pero, al mismo tiempo, las perspectivas de envejecimiento de la población —en su doble dimensión ligada al alargamiento de la esperanza de vida y a la jubilación de la generación del baby boom— van a suponer una fuerte presión al alza del gasto generando unas tensiones financieras que no pueden ignorarse, pero tampoco exagerarse.


Esta entrada se publica también en el blog del Master de Investigación Jurídica de la UAM.

Foto: Vivian Maier

Share This