Por Lucas Blanque Rey
1. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) aparece contemplado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), como organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).
En esta disposición se establecía que determinados organismos públicos, entre los que se encontraba el CTBG, se regirían por su legislación específica y supletoriamente por la propia Ley 6/1997.
Esta ley fue derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que en el párrafo primero de su disposición adicional cuarta (“Adaptación de entidades y organismos públicos existentes en el ámbito estatal”) prevé que “las entidades con régimen jurídico específico a la entrada en vigor de esta ley se seguirán rigiendo por su legislación específica, manteniendo su naturaleza jurídica, y únicamente de forma supletoria, y en tanto resulte compatible con su legislación específica por lo previsto en esta ley”.
Por consiguiente, tal y como dispone su Estatuto, aprobado por el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sigue siendo un organismo público dotado de un régimen jurídico especifico, que se somete de forma primordial en su actuación a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como por las disposiciones que la desarrollen y por su Estatuto.
En todo caso, ha de apuntarse que de forma supletoria el CTBG se rige por la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público; así como por las demás normas que resulten de aplicación.
De este modo, su configuración jurídica se asemeja a la de una autoridad administrativa independiente de ámbito estatal, categoría que se regula en los artículos 109 y 110 de la Ley 40/2015, donde se definen como “las entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley”.
2. Pudiera considerarse que el CTBG es el organismo público al que le corresponde velar por la correcta aplicación de la Ley 19/2013, limitándose a ésta su ámbito de actuación y de su labor de supervisión.
Sin embargo, no se advierte esa limitación en la descripción de sus fines, ni de sus funciones. Así en el artículo 34 LTAIBG, dedicado a los primeros, se establece que “el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene por finalidad promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno”. Y en el artículo 38, que contiene una relación de sus funciones, se incluyen, entre otras, las consistentes en “asesorar en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno” –letra b)- y en “informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal que desarrollen esta Ley o que estén relacionados con su objeto” –letra c)-.
Esta cláusula, por ejemplo, es la empleada para proceder a la emisión del informe sobre el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada (La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno aprueba informe sobre el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada – Noticias del año 2022 – Hemeroteca – Actualidad y noticias – Comunicación – Consejo Transparencia y Buen Gobierno (consejodetransparencia.es)).
La competencia del CTBG se extiende, por tanto, a la interpretación de la LTAIBG y se proyecta, además, sobre otras disposiciones que contengan reglas concretas sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información pública.
Así lo ha entendido el Tribunal Supremo, entre otras, en la Sentencia de la Sala Tercera de 10 de marzo de 2022 (Rec. 3382/2020), en la que analizó, de nuevo, el alcance que ha de darse a la disposición adicional primera de la LTAIBG, dedicada a las “regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública”, en cuyo apartado 2 se establece que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.
En esta ocasión, la Sala Tercera analizaba si la legislación de régimen local (Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, art.77, y el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, arts. 14, 15 y 16) contenía un régimen específico de acceso a la información pública; tras recordar resoluciones precedentes, como la STS de 11 de junio de 2020, Rec. 577/2019, o la STS de 7 de febrero de 2022, Rec. 6829/2020, declaraba que las referidas normas de régimen local contienen una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local, lo que, a efectos de lo establecido en la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIBG,
“significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria”.
Efectuado este recordatorio, se examina a continuación por la sentencia si la existencia en el ámbito local de ese régimen específico excluye la posibilidad de que, contra la decisión que se adopte por un ente local sobre el acceso a la información pública, se interponga la reclamación ante el CTBG que regula el artículo 24 de la LTAIBG. Con fundamento en la redacción del artículo 23.1 LTAIBG y en su disposición adicional primera, apartado 2, se concluye por la Sala Tercera que
“el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plazo sustantivo y procedimental del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación, en modo alguno excluye que, con independencia de que se hago uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información, el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013”.
En buena lógica, el CTBG en estos casos habrá de analizar la aplicación de la LTAIBG y del correspondiente grupo normativo regulador del acceso a la información pública -en el caso indicado, el de régimen local-, en coherencia con los fines y funciones que se le atribuyen por sus normas reguladoras.
Una de las cuestiones más relevantes que se pueden deducir de esta jurisprudencia es la relativa al alcance de las competencias del CTBG. Estas no pueden entenderse limitadas a la aplicación y la interpretación de la Ley 19/2013 sino que, antes bien, alcanzarán a todas aquellas disposiciones que regulen un régimen de acceso a la información, pues incluso aunque ese régimen específico sea completo, abarcando las vertientes sustantiva y procedimental, la LTAIBG llama a su aplicación supletoria. Como dice la STS de 28 de noviembre de 2022, Rec. 3190/2021,
“cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión comprende también aquellas regulaciones sectoriales que se afecten a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información, como lo es de los límites de éste, aunque no se configuren como un tratamiento global y sistemático del derecho, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria”.
Por ello, la preferente aplicación de unas disposiciones especiales no impide la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia en los demás extremos no regulados por la norma sectorial, excepto, claro está, la de aquellas de sus previsiones que resulten incompatibles con las especialidades contempladas en la norma especial de que se trate.
3. El alcance de esta jurisprudencia está aún por determinar, pues existen multitud de normas que invocan la transparencia como principio rector de la actividad pública o que contienen reglas específicas de acceso a la información pública. Al indicado caso de la legislación de régimen local pueden añadirse, sin ánimo exhaustivo, los de la normativa tributaria o del mercado de valores, así como la reguladora de algunas corporaciones de derecho público, como las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación o los Colegios profesionales.
Como es sabido, las Corporaciones de derecho público son un tipo especial de personas jurídicas públicas, es decir, de organizaciones públicas creadas por voluntad de la Ley para el cumplimiento de fines de interés público (STC 84/2014, de 29 de mayo), como es el caso de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, los Colegios profesionales o la ONCE (como recordaba la STC 133/2012, de 19 de junio).
A todas las Corporaciones de derecho público se les aplica la Ley 19/2013, que las incluye en su ámbito subjetivo de aplicación con la fórmula “las corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo” -artículo 2.1.e)-.
La distinción entre, de un lado, las actividades sujetas a derecho administrativo y, de otro, las actividades sujetas a derecho privado de las diferentes Corporaciones de derecho público no es una tarea sencilla, si bien dentro de las primeras quedan ineludiblemente incluidas las funciones públicas atribuidas por el legislador -básicamente, la ordenación del ejercicio de la profesión y la deontología y disciplina profesional-. Para una delimitación más precisa ha de acudirse a la jurisprudencia y a las normas reguladoras de cada tipo de corporación.
Así, en el caso de las Cámaras, habrá de estarse a lo previsto en la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación y su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 669/2015, de 17 de julio.
En la citada Ley, el artículo 5 contiene una relación de funciones de carácter público-administrativo (apartados 1 y 2), que las Cámaras han de desarrollar garantizando su imparcialidad y transparencia (apartado 7).
Pero además el artículo 2.2 establece que “la contratación y el régimen patrimonial se regirán conforme al derecho privado y habilitando un procedimiento que garantice las condiciones de publicidad, transparencia y no discriminación”, el artículo 16.3 que “las Cámaras deberán elaborar un Código de Buenas Prácticas que garantice la imparcialidad y transparencia en el desarrollo de sus funciones público-administrativas” y el artículo 35 (“Presupuestos y transparencia”) que “las cuentas anuales, junto con el informe de auditoría, y el Informe Anual sobre el Gobierno Corporativo, se depositarán en el registro mercantil correspondiente a la localidad en la que la Cámara tenga su sede y serán objeto de publicidad por las Cámaras” (apartado 1), que las Cámaras y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España “harán públicas las subvenciones que reciban así como otro tipo de recursos públicos que puedan percibir para el desarrollo de sus funciones”, así como las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables respectivos y las indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del cese en su cargo por cualquier causa (apartado 3), a lo que se añade que “para la adecuada diferenciación entre las actividades públicas y privadas que pueden desarrollar en los términos del artículo 5 de esta Ley, las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación y la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España mantendrán una contabilidad diferenciada en relación con sus actividades públicas y privadas, sin perjuicio de la unicidad de las cuentas anuales” (apartado 4).
Siguiendo el criterio de la citada jurisprudencia, toda la actividad de las Cámaras relacionada con estas cuestiones presenta el carácter de información de carácter público y, por ello, estaría sometida al régimen de derecho de acceso a la información pública de la LTAIBG y a la eventual intervención del CTBG.
Lo mismo cabe decir en relación con los Colegios profesionales, cuya gestión se rige por el principio de transparencia, conforme al artículo 11.1 LCP, en relación con los cuales el CTBG ha analizado el alcance del artículo 2.1.e) LTAIBG conjuntamente con las previsiones de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios profesionales, en particular sus artículos 10 y 11.
Esta intervención del CTBG, continuando con esta línea de razonamiento, también habrá de entenderse amparada por la referida jurisprudencia en relación con las reglas de acceso a información pública que contengan los Estatutos generales de la profesión o, en su caso, los estatutos reguladores de los respectivos consejos generales o colegios nacionales únicos.
Así, por ejemplo, el artículo 2.3 de los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, aprobados por el Real Decreto 300/2016, de 22 de julio, contiene una enumeración de las funciones del referido Consejo General más amplia que la que resulta del artículo 5 de la Ley 2/1974 y que, en buena medida, pueden relacionarse con las clásicas funciones públicas de representación exclusiva de la profesión, propia de las de colegiación obligatoria, y ordenación de su ejercicio. Por tanto, serían actividades sometidas a la Ley 19/2013 y, en cuanto tales, se someterían al régimen de acceso a la información pública que dicha norma contiene.
La situación difiere para la Abogacía, cuyo Estatuto General, aprobado por el Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo, procede en su artículo 94 a reproducir de manera prácticamente literal lo establecido en el artículo 11 de la LCP en materia de memoria anual, con alguna diferencia de matiz pues, mientras éste hace referencia a la especificación en la memoria de “las retribuciones de los miembros de la Junta de Gobierno en razón de su cargo” -apartado 1.a)-, el artículo 94.2.a) del EGAE menciona en este punto a “las retribuciones de todo tipo percibidas en razón de los cargos del Consejo General” -expresión menos amplia, en cualquier caso, que la prevista en el artículo 74.2.a) del propio EGAE que en este punto se refiere a “las retribuciones de todo tipo, dietas y reembolso de los gastos percibidos por el conjunto de los miembros de la Junta de Gobierno en razón de su cargo”-.
Pero ha de recordarse que a las organizaciones profesionales de la Abogacía y la Procura les está encomendada por decisión del legislador la gestión y la organización de
“los servicios obligatorios de asistencia letrada y de defensa y representación gratuitas, garantizando, en todo caso, su prestación continuada y atendiendo a criterios de funcionalidad y de eficiencia” (artículo 22.1, párrafo primero, de la Ley 1/1996, de 15 de enero, de asistencia jurídica gratuita).
En esta ley y en su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 141/2021, de 9 de marzo, se establecen un conjunto de obligaciones para dichas organizaciones profesionales, algunas de las cuales consisten en la elaboración de información de carácter público (artículo 24 de la Ley y artículos 31, 34.3 y 35.4, así como las relativas a la subvención de los servicios de los artículos 42 y siguientes), con las consecuencias anteriormente mencionadas desde la perspectiva de la normativa de transparencia y acceso a la información pública.
Estas y otras cuestiones, cuyo conocimiento podría coadyuvar a la transparencia, cuestionada en los últimos tiempos, de esas corporaciones, podrían llegar a ser examinadas por el CTBG, en virtud de la jurisprudencia anteriormente expuesta sobre la aplicación supletoria de la LTAIBG que resulta del apartado 2 de su disposición adicional primera.