Por José María Rodríguez de Santiago

Dos cuestiones relevantes para la actuación de la Administración pública española van a ser aquí examinadas conforme a la regulación que reciben en la nueva Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (en adelante, LTAI): la obligación de los órganos administrativos de interpretar las normas del Derecho interno conforme al Derecho internacional y las reglas relativas a la interpretación por la Administración española de las propias normas del Derecho internacional.

La obligación de los órganos administrativos españoles de interpretar las normas del Derecho interno conforme al Derecho internacional

Para los órganos administrativos españoles la interpretación del Derecho interno conforme al Derecho internacional, al menos, conforme a los tratados internacionales válidamente celebrados, es una exigencia derivada del art. 96.1 CE. Esos tratados forman parte del ordenamiento jurídico interno una vez publicados oficialmente (art. 96.1, primera frase, CE) y no pueden ser modificados por la ley española (art. 96.1, segunda frase, CE), porque tienen fuerza pasiva (SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; y 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5) y primacía aplicativa frente a todas las normas internas infraconstitucionales. El art. 31 LTAI, sin mediar en la cuestión relativa a la superioridad jerárquica o a la primacía aplicativa (yo soy partidario de esta segunda tesis), dispone hoy que las normas de los tratados “prevalecerán sobre cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas de rango constitucional”.

La misma idea que está en la base de la interpretación sistemática (la coherencia y la unidad del ordenamiento); y el doble sometimiento de la Administración tanto a las normas del Derecho interno como a la primacía de los tratados internacionales obligan a los órganos administrativos a resolver cualquier posible contradicción de aquellas con estos, en primer lugar y en la medida en que lo permita el margen de indeterminación de la norma nacional, tratando de evitar la incompatibilidad por vía interpretativa.

El mandato de interpretación conforme rige, por descontado, en relación con las disposiciones dictadas en ejecución de tratados internacionales (art. 35.4 LTAI), pero no solo con ellas. La obligación que recae sobre los órganos administrativos (como poderes públicos) de respetar las obligaciones de los tratados internacionales y velar por su adecuado cumplimiento (art. 29 LTAI) impone a dichos órganos el mandato de hacer lo posible, dentro de su ámbito de competencias como órganos de aplicación del Derecho, para evitar la contradicción entre cualquier ley interna y la internacional, lo que implica, en primer término, esa directiva de la interpretación conforme. El argumento ya es muy conocido en el ámbito de la interpretación de la norma nacional conforme al Derecho de la Unión (vid., por ejemplo, STJUE de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, asunto C-212/04).

Los problemas que André Nollkaemper (en su obra National Courts and the International Rule of Law, Oxford, 2012, p. 146) ha denominado como de selective cosmopolitanism (una forma de activismo judicial), que derivan de que un órgano judicial, con la excusa de la interpretación conforme, interprete interesadamente normas de Derecho interno a la luz de estándares no vinculantes procedentes del Derecho internacional, no necesariamente se plantean en los mismos términos cuando esa interpretación conforme la realiza un órgano administrativo en el marco de la discrecionalidad que le otorga una norma del Derecho interno. En ese margen de poder discrecional otorgado para completar y concretar la norma correspondiente al adoptar una decisión en materia de medio ambiente, por ejemplo, no parece existir problema en que la Administración se valga, de entre la multitud de criterios que le son accesibles, de estándares de mayor protección establecidos en instrumentos internacionales no vinculantes.

La interpretación por la Administración española del Derecho internacional

Por lo que se refiere a la interpretación por la Administración del Derecho internacional, es fácil caer en la cuenta de que el crecimiento en intensidad y extensión de las relaciones internacionales administrativas ha determinado que cada vez sea más relevante ese Derecho para la construcción de su norma de conducta por los órganos administrativos. Muchas de estas normas no son reglas materiales, sino relativas al procedimiento y la organización necesarios para la cooperación entre Administraciones de diversos Estados.

Todos los órganos de la Administración están facultados para (y obligados a) interpretar los tratados internacionales, de acuerdo con lo dispuesto hoy por el art. 35 LTAI que, por su parte, remite también a los arts. 31 a 33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969; y, con ello, a métodos de interpretación con los que cualquier órgano administrativo debe estar familiarizado (interpretación gramatical, sistemática, teleológica, conforme a los trabajos preparatorios, etc.). Un cierto grado de concentración de la facultad de resolver las dudas y discrepancias relativas a la interpretación de los tratados se consigue a través de la previsión de que el Consejo de Estado sea consultado con ese objeto (arts. 21.3 LOCE y 35.5 LTAI). Ese grado de concentración es, no obstante, indeterminado, por falta de una precisa definición de las circunstancias en que debe solicitarse ese dictamen y cuáles son sus concretos efectos.

Monopolios de interpretación vinculante equivalentes, por ejemplo, al de la cuestión prejudicial (art. 267 TFUE) son en el ámbito del Derecho internacional más bien escasos. Donde el Derecho internacional deja márgenes interpretativos adicionales pueden entrar los criterios del Derecho interno (por ejemplo, la optimización conforme a un valor constitucional), que rigen, entonces, a través de una norma del Derecho internacional.

Es frecuente hoy en la práctica internacional la fijación de estándares no vinculantes, que, sin embargo, son eficazmente aplicados en la práctica de las Administraciones nacionales; y que formalmente la Administración española puede articular a través de los “acuerdos internacionales administrativos” [arts. 2 b) y 38 y ss. LTAI] y los “acuerdos internacionales no normativos” [arts. 2 c) y 43 LTAI], que están facultados para celebrar órganos y organizaciones de carácter jurídico-administrativo (arts. 38.1 y 44 LTAI). El denominado proceso de Bolonia, que ha afectado profundamente a la Universidad española, parece que puede ofrecerse como ejemplo en este contexto. En algún caso (no en todos, desde luego) para el tratamiento metodológico de estos instrumentos de “derecho débil” internacional pueden ser útiles algunas ideas de lo que sobre el soft law se dijo aquí hace unas semanas.

Es casi innecesario destacar, por último, que la creciente complejidad de las relaciones internacionales y de las fuentes del Derecho conduce a una creciente complejidad también metodológica. Puede ponerse el ejemplo del Convenio de Aarhus (hecho el 25 de junio de 1998, en vigor desde el 31 de marzo de 2005). En él tiene su origen la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Mientras que los preceptos de esta norma nacional relativos a los dos primeros aspectos (acceso a la información y participación pública) tienen que interpretarse de conformidad con las directivas europeas (acceso a la información: Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental; y  participación pública: Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente), la regulación del procedimiento administrativo y del proceso judicial para reclamar e impugnar las denegaciones de información y participación [título IV (acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales) de la Ley 27/2006 (arts. 20 y ss.)] tienen directamente como norma de contraste de la que extraer criterios interpretativos –por falta de legislación europea- el art. 9.3 del citado Convenio de Aarhus.

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