Por Emilio Aparicio

 

Ayer se hizo pública la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 14 de julio de 2021, por la que se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; y, en consecuencia, se declaran inconstitucionales y nulos, con el alcance indiciado en el fundamento jurídico 2, letra d); y con los efectos señalados en los apartados a), b) y c) del fundamento jurídico 11 los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 y los términos “modificar, ampliar o” del apartado 6 del artículo 10, en la redacción resultante del artículo único, 2, del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.

El objetivo de esta entrada no es analizar la Sentencia, lo harán muchos otros, sino los efectos de ésta en lo que a los procedimientos sancionadores se refiere, pues lo cierto es que se están emitiendo algunas opiniones al respecto que no son del todo punto acertadas.

Antes de entrar a ello hay que recordar que en el primer estado de alarma se tramitaron un buen número de procedimientos sancionadores por los incumplimientos señalados en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 y, más en concreto, en sus apartados 1 y 3 que son, junto al 5, los que el TC ha considerado inconstitucionales y nulos. Preceptos que imponían:

            <Artículo 7. Limitación de la libertad de circulación de las personas.

Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así como adquisición de otros productos y prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.

   …. 3. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en los apartados anteriores o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.

…>

La cuestión no es menor, y es que, a 29 de octubre de 2020, según una noticia publicada en vozpopuli, se habían resuelto con sanción un total de 7.408 expedientes. Algunos de esos procedimientos sancionadores llegaron a la jurisdicción contenciosa-administrativa y, como se explica en este artículo de Silvia Cano Palencia, obtuvieron dos posturas jurisprudenciales antagónicas:

  • La mayoritaria, que anulaba las sanciones impuestas, se decantó por la postura que abogaba por la improcedencia de aplicar el artículo 36.6 de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana cuando la infracción por la que se sancionaba era un mero incumplimiento de las limitaciones contempladas en el artículo 7 (apartados 1 y 3) del RD 463/2020.
  • La minoritaria, que confirmaba las sanciones impuestas, defendió que no era necesario un requerimiento previo por parte de la autoridad o de sus agentes para apreciar la comisión de la infracción. Y es que, a juicio de los Juzgados que acogieron esta tesis, resultaba suficiente para colmar el tipo de desobediencia el incumplimiento de las obligaciones que imponía el Artículo 7 (apartados 1 y/o 3) del RD 463/2020, de 14 de marzo. Sirvan, a modo de ejemplo, la Sentencia del JCA nº 3 de Pamplona, de 5 de octubre de 2020 (núm. rec. 149/2020) y la del JCA nº 2 de Cáceres, de 3 de noviembre de 2020 (núm. Rec. 62/2020) que se enlazan al artículo de Silvia Cano.

 

Sobre el alcance de la Sentencia del TC respecto a los procedimientos sancionadores

Debe advertirse de inicio que el reproche de inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1 y 3 del Artículo 7 del RD 463/2020 también es extensible, conforme a la Sentencia, a los Reales Decretos 476, 487 y 492/2020, tal y como se establece en el fundamento jurídico 2, letra d):

<d) El recurso se dirige también contra los Reales Decretos 476, 487 y 492/2020, en cuanto aprueban sucesivas prorrogas del estado de alarma. Su único objeto es, pues, la extensión de la vigencia temporal de este estado de crisis, por remisión a las medidas contempladas para el mismo en el Real Decreto que procede a su declaración Por esta razón, resultan imputables a estas normas idénticos reproches constitucionales a los dirigidos contra el Real Decreto 463/2020 y, en consecuencia, resultaran también extensibles a los mismos los pronunciamientos contenidos en la presente Sentencia, sin que ello haga preciso su examen pormenorizado.>

Sobre los efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad hay que estar a los apartados a), b) y c) del fundamento jurídico 11, a saber:

<a) Deben declararse no susceptibles de ser revisados como consecuencia de la nulidad que en esta sentencia se declara, no sólo los procesos conclusos mediante sentencia con fuerza de cosas juzgada {así establecidos en los arts. 161.1 a) CE y 40.1 LOTC} o las situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes {según criterio que venimos aplicando desde la STC 45/1989, de 20 de febrero, por razones de seguridad jurídica ex art. 9.3 CE), sino tampoco las demás situaciones jurídicas generadas por la aplicación de los preceptos anulados.

Y ello porque la inconstitucionalidad parcial del Real Decreto 463/2020, de 14 de maro, no deriva del contenido material de las medidas adoptadas, cuya necesidad, idoneidad y proporcionalidad hemos aceptado, sino del instrumento jurídicos a través del cual se llevó a cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales. A los cual se añade que habiendo afectado la suspensión a la generalidad de la población, no resulta justificado que puedan atenderse pretensiones singulares de revisión fundadas exclusivamente en la inconstitucionalidad apreciada, cuando no concurran otros motivos de antijuridicidad. Entenderlo de otro modo pugnaría no sólo con el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) sino también con el de igualdad (art. 14 CE).

b) Por el contrario, sí es posible la revisión expresamente prevista en el art. 40.1 in fine LOTC, esto es, “en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad”. Esta excepción viene impuesta por el art. 25.1 CE, pues estando vedada la sanción penal o administrativa por hechos que en el momento de su comisión no constituyen delito, falta o infracción administrativa, el mantenimiento de la sanción penal o administrativa que traiga causa de una disposición declarada nula vulneraria el derecho a la legalidad penal consagrado en el indicado precepto constitucional.

c) Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, a inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por si misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.>

Transcrito el alcance de la Sentencia del TC, veamos ahora los escenarios posibles, todos ellos, claro está, referidos a procedimientos sancionadores por el mero incumplimiento de las obligaciones impuestas en los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real Decreto 463/2020 (o sus prórrogas). Y es que, y es importante recalcarlo, para que lo que en las siguientes líneas se dirá pueda ser aplicado, es del todo punto necesario que en los procedimientos sancionadores (en trámite o ya culminados) la sanción se haya impuesto, única y exclusivamente, por un mero incumplimiento de las limitaciones contempladas en el artículo 7 (apartados 1 y 3) del RD 463/2020 (o sus prórrogas). Y es que, si no fuese así, o, si se prefiere, si la sanción se impuso por haberse cometido, de manera autónoma, otra infracción, a saber, la de negarse a atender a una orden o mandato claro emitido por el agente de la autoridad competente, la sanción impuesta no será revisable por la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que nos ocupa, pues en tal caso la norma aplicada no es, propiamente, el artículo 7 del RD 463/2020.

 

Los efectos de la STC sobre las sentencias firmes de los Juzgados de lo contencioso-administrativo que hayan considerado conforme a derecho la sanción impuesta en su día por la administración por un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020

Se han filtrado distintas opiniones en redes sociales sobre los efectos de la Sentencia del TC sobre las sentencias firmes de los Juzgados de lo contencioso-administrativo recaídas en sanciones impuestas por el mero incumplimiento de los apartados declarados inconstitucionales y nulos (apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020).

Algunas de ellas no han sido acertadas, pues se han quedado en una lectura poca sosegada del fundamento jurídico 11 de la Sentencia del TC, ya que no han sabido discernir que, en lo que respecta a los procedimientos sancionadores, el apartado a tomar en consideración no era el a), sino el b), que es el que manifiesta, en línea con el mandato del art. 40.1 in fine de la LOTC, que sí es posible la revisión

“en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.”

Por tanto, aún existiendo sentencia firme de un Juzgado de lo contencioso-administrativo avalando la sanción administrativa por el mero incumplimiento de las obligaciones impuestas en los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real Decreto 463/2020, la misma, a resultas de la Sentencia del TC de 14.07.2021, será revisable, tal y como se dejó sentado por el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia nº 30/2017, de 27 de febrero de 2017.

Y es que, la Sentencia nº 30/2017, tras exponer que la regla general en lo que se refiere al alcance (modulación) de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de algún precepto legal es la no revisabilidad de las situaciones consolidadas, en las que se incluyen tanto aquellas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC) como, en su caso, las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes, recuerda, a renglón seguido, la siguiente excepción:

<Ahora bien, esta regla general admite ciertas excepciones, vinculadas con una posible revisión in bonum, que son las que de modo tasado se comprenden en el indicado art. 40.1 in fine LOTC (STC 159/1997, de 2 de octubre, FJ 7), y que afectan a «los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad», de manera que, cuando —como sucede en el supuesto que enjuiciamos— está en juego la exclusión de una pena o de una sanción administrativa, la Sentencia de este Tribunal tiene efectos incluso sobre las situaciones jurídicas declaradas por Sentencia con fuerza de cosa juzgada. Así́ lo declaró, respecto del ámbito penal, la STC 150/1997, de 29 de septiembre, afirmando en su fundamento jurídico 5 que «[l]a retroactividad establecida en el art. 40.1, in fine, de la LOTC supone una excepción in bonum a lo prevenido, en términos aparentemente absolutos, por el art. 161.1 a) CE (‘‘la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada’’). Sin embargo, semejante excepción tiene su fundamento inequívoco, como no podía ser de otro modo, en la misma Constitución y, precisamente, en el art. 25.1 que impide, entre otras determinaciones, que nadie pueda sufrir condena penal o sanción administrativa en aplicación de normas legales cuya inconstitucionalidad se haya proclamado por este Tribunal Constitucional». Y, en aplicación de esta doctrina, la STC 39/2011, de 31 de marzo, que declaró inconstitucional el recargo del 100 por 100 establecido en el art. 61.2, párrafo segundo, de la Ley general tributaria (LGT), por considerar que tenia naturaleza sancionadora y vulneraba el derecho a un proceso con todas las garantías, concluyó en su fundamento jurídico 5 que «el art. 40.1 LOTC, en relación con el art. 25.1 CE, no sólo permite la revisión de los recargos del 100 por 100 exigidos en su día al amparo del párrafo segundo del art. 61.2 LGT, incluso en los casos en los que su imposición hubiera sido confirmada mediante una Sentencia firme –‘‘lo que presupone la existencia de cauces de revisión … para lograr eliminar, en atención a lo querido por el art. 25.1 CE, todo efecto de la Sentencia’’ (STC 150/1997, FJ 5)–, sino que, además, impide a la Administración tributaria volver a imponer dicho recargo de naturaleza sancionadora al estar previsto en una disposición legal que ya habría sido expulsada del Ordenamiento jurídico». De igual forma, la STC 276/2000, de 16 de noviembre, declaró inconstitucional, por vulneración del art. 24.2 CE, la previsión de un recargo del 50 por 100 establecida por el art. 61.2 LGT, en aquellos casos en los que los contribuyentes ingresen la deuda tributaria fuera de plazo, a la que atribuyó consecuencias punitivas, declaración de inconstitucionalidad a la que aparejó en su fundamento jurídico 7 «los efectos previstos en el inciso final del art. 40.1 LOTC».>

Sentencia, la transcrita, que también es importante en cuanto al procedimiento a seguir para hacer valer el artículo 40.1 in fine de la LOTC, y es que, todo hay que decirlo, no existe en nuestro ordenamiento un procedimiento ad hoc para hacer efectiva la declaración de inconstitucionalidad de un precepto sancionador al amparo de la previsión del art. 40.1 in fine LOTC. Veamos las pautas que nos ofrece el TC sobre el procedimiento a seguir:

<No cabe negar que el incidente de nulidad de actuaciones se promovió cuando había transcurrido en exceso el plazo de veinte días desde que se tuvo conocimiento del defecto causante de indefensión (esto es, desde la publicación de la STC 13/2013), lo que, de acuerdo con la regulación contenida en el art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), convertiría ese incidente en extemporáneo. Pero tampoco cabe soslayar que no existe en nuestro ordenamiento un procedimiento ad hoc para hacer efectiva la declaración de inconstitucionalidad de un precepto sancionador al amparo de la previsión del art. 40.1 in fine LOTC, a diferencia de lo que ocurre actualmente con las Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para las que sí se ha establecido un cauce especifico en virtud de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que ha introducido el art. 5 bis LOPJ, que reconoce la posibilidad de solicitar en tal supuesto la revisión de las sentencias firmes, y que ha tenido su plasmación, en el ámbito contencioso-administrativo, en el art. 102.2 LJCA, modificado por la misma Ley. En cualquier caso, lo que es innegable es que el art. 40.1 LOTC no somete a plazo alguno la posibilidad de afectar a sentencias firmes que hayan aplicado el precepto sancionador declarado inconstitucional y nulo, y, aun en el caso del art. 102 LJCA, su apartado 2, a la sazón vigente (actual apartado 3), se remitía en cuanto a plazos a lo dispuesto en la Ley de enjuiciamiento civil, cuyo articulo 512.1 no permite solicitar la revisión después de transcurridos cinco años desde la fecha de la publicación de la sentencia que se pretende impugnar.

Pues bien, en el supuesto que nos ocupa, el recurrente interesó no sólo la nulidad, sino también la revisión de la Sentencia firme dictada en su día en el procedimiento contencioso-administrativo, con fundamento en la declaración de inconstitucionalidad del precepto sancionador aplicado, e invocando expresamente el art. 40.1 LOTC. La ausencia de un plazo para efectuar tal solicitud en este último nos conduce inexorablemente a concluir que su petición no fue tardía; conclusión que deberíamos alcanzar incluso si sometiéramos esa solicitud de revisión a las previsiones del art. 102 LJCA, dado que, siendo la Sentencia firme cuya revisión se solicitaba de 18 de julio de 2011, en el momento de presentación de la solicitud (18 de marzo de 2014) no había transcurrido aún el plazo de cinco años desde la publicación de aquella.>

En definitiva, las vías para hacer efectiva la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020 al amparo de la previsión del art. 40.1 in fine LOTC, en lo que a las sentencias firmes se refiere, serían: el incidente de nulidad de actuaciones -art. 238 y ss. de la LOPJ- y el recurso de revisión -art. 102 de la LJCA-.

El único limite que impone la doctrina del TC sobre el inciso final del art. 40.1 de la LOTC es material, y por ello mi insistencia en dejar a las claras que para que los efectos de la STC de 14.07.2021 se pueden hacer valer es necesario que la sanción se haya impuesto, única y exclusivamente, por un mero incumplimiento de las limitaciones contempladas en el artículo 7 (apartados 1 y 3) del RD 463/2020 (o sus prórrogas):

<La única precisión que nuestra doctrina permite deducir es que la regla del inciso final del art. 40.1 LOTC tiene un alcance material, en el sentido de que ha de referirse estrictamente a la declaración de inconstitucionalidad de la ley en aquellos aspectos que específicamente afecten a la tipificación de las infracciones o a la determinación de las sanciones, que son los que pueden determinar una reducción de la pena o de la sanción, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, excluyendo, en cambio, los aspectos adjetivos.>

 

Los efectos de la STC sobre las actuaciones administrativas firmes que hayan acordado la sanción por un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020

Los efectos de la Sentencia del TC sobre las actuaciones administrativas firmes que hayan acordado la sanción por un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020 también son revisables.

Y es que, de conformidad con el apartado b) del fundamento jurídico 11 de la Sentencia, en relación con el art. 40.1 in fine de la LOTC, la revisión no sólo es predicable de las sentencias firmes de los Juzgados de lo contencioso-administrativo que hayan considerado conforme a derecho la sanción impuesta en su día por la administración por un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020, sino también de las resoluciones administrativas que, no habiéndose recurrido ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, hayan adquirido firmeza.

Las vías para proceder a la revisión de las resoluciones sancionadoras firmes por un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020 serían dos:

  • La revisión de oficio de las resoluciones firmes conforme al procedimiento regulado en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en la medida en que las mismas, a la luz de la STC que declara inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020, vulnerarían el principio de tipicidad recogido en el artículo 25 de la Constitución. Vía que se puede iniciar bien de oficio, bien a instancia del propio interesado (art. 106.1 Ley 39/15);
  • La revocación de las resoluciones firmes prevista en el artículo 109.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, para los actos de gravamen o desfavorables. Ahora bien, la regulación de la revocación en el ámbito del procedimiento administrativo común está incompleta e inacabada, lo que plantea problemas a la hora de articular y aplicar el instituto revocatorio. De hecho, la misma se circunscribe a la actividad de oficio de la Administración y no se prevé la revocación a solicitud de los interesados, lo que haría que la vía de la revocación dependería, en exclusiva, de la voluntad de la administración que en su día impuso la sanción.

 

Los efectos de la STC sobre los procedimientos sancionadores en trámite en los que se esté dilucidando un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020

Si a la fecha existiese un procedimiento administrativo sancionador en el que se estuviese dilucidando si un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020 (o sus prórrogas) es merecedora de sanción, los efectos de la Sentencia que ha declarado inconstitucionales y nulos los mismos pasaría porque por parte del órgano instructor (o, en su caso, resolutor) se resolviese la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, al ponerse de manifiesto que los hechos no constituyen infracción administrativa, tal y como señala el artículo 89. 1 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Espero que estas líneas aporten un poco de luz sobre la cuestión y que sirvan de acicate a las administraciones y órganos judiciales para dar cumplimiento, de oficio, al inciso final del artículo 40.1 de la LOTC.

 

Mirada 360