Por Ana Mª Neira Pena

 

El artículo 6 de la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea (en adelante, LRM) establece un deber general de recopilación documental y de información dirigido a todas las autoridades judiciales competentes para la emisión y ejecución de instrumentos de reconocimiento mutuo.  El precepto dispone que “Los Jueces o Tribunales que transmitan o ejecuten los instrumentos de reconocimiento mutuo previstos en esta Ley lo reflejarán en los boletines estadísticos trimestrales y lo remitirán al Ministerio de Justicia”.

La obligación de las autoridades judiciales de informar al Ministerio de Justicia sobre los instrumentos de reconocimiento mutuo emitidos o reconocidos en España se concreta, en el marco de la regulación relativa al instrumento por el que se trasmiten penas o medidas privativas de libertad, al disponerse que la autoridad judicial remitirá al referido Ministerio, en el plazo de tres días desde su emisión o desde su reconocimiento y ejecución, una copia de los certificados transmitidos y reconocidos en España (art. 64.3 LRM). Resulta curioso que esta especificación, en cuanto a la necesidad de trasmitir una copia del certificado y, además, de hacerlo en un plazo determinado, se prevea sólo para el traslado de presos y no para el resto de instrumentos de reconocimiento.

Una obligación similar a la prevista para los jueces y magistrados pesa sobre la Fiscalía General del Estado, que viene obligada a remitir semestralmente al Ministerio de Justicia un listado de los instrumentos de reconocimiento mutuo emitidos o ejecutados por representantes del Ministerio Público (art. 6.2 LRM). Aunque las Fiscalías, especialmente las de la Audiencia Nacional, podrían tener acceso a los datos centralizados sobre reconocimiento de aquellos instrumentos cuya ejecución se encomienda a los Juzgados Centrales, como ocurre con los relativos a las penas o medidas privativas de libertad (art. 64 LRM) y a las medidas de libertad vigilada (art. 95 LRM), en sentido estricto no tendrían la obligación de realizar esa remisión periódica al Ministerio de Justicia, dado que los fiscales, como regla general, no son autoridad competente para emitir ni para ejecutar instrumentos de reconocimiento mutuo.

En el sistema de reconocimiento mutuo del ordenamiento jurídico español, el Poder Judicial es, sin duda, el gran protagonista, dado que, en relación con la mayor parte de los instrumentos, las autoridades de emisión y ejecución competentes son los jueces y magistrados, a pesar de que no todos los instrumentos comunitarios exigen que sean los miembros del Poder Judicial los que asuman esta labor. Así pues, de acuerdo con la legislación española, los fiscales únicamente son competentes para emitir órdenes europeas de investigación (art. 187.1 II LRM), así como para ejecutarlas siempre que no contengan medidas limitativas de derechos en los términos establecidos en el art. 187.2 LRM. Para el resto de instrumentos las únicas autoridades competentes son las judiciales. Se trata, por lo tanto, de un sistema netamente jurisdiccional, en el que jueces y magistrados son los encargados de realizar todos los trámites relativos a los procedimientos de reconocimiento mutuo, comunicándose directamente con sus homólogos del resto de Estados miembros.

De hecho, aunque la ley dispone que el Ministerio de Justicia será la autoridad central a la que corresponda el auxilio de las autoridades judiciales (art. 6.3 LRM), este órgano gubernativo tiene un carácter absolutamente residual. Se podría decir, incluso, que su caracterización como autoridad central no se corresponde, como regla general, con las funciones que realmente desempeña, las cuales están prácticamente limitadas a la recepción de la documentación que los jueces y fiscales le remiten, junto con algunas otras relativas a la autorización del tránsito de personas por territorio español cuando su destino es otro Estado miembro o la reclamación de cantidades debidas al Estado español por otros Estados.

En cualquier caso, resulta innegable el valor de esa función asignada al Ministerio de Justicia consistente en centralizar los datos relativos al uso de los instrumentos de reconocimiento mutuo. Sin datos fiables, cualquier política o estrategia, se convierte más en un acto de fe, que en una decisión racional por parte de quien la adopta. Por eso, es tan importante poner de relieve las carencias de las que adolece el sistema de recolección de datos sobre el uso de los instrumentos de reconocimiento mutuo, las cuales impiden analizar de forma seria y rigurosa la eficacia de los instrumentos de reconocimiento.

En la práctica nos encontramos con dos problemas principales en lo que a la recolección de datos sobre los instrumentos de reconocimiento se refiere. El primero tiene que ver con la dificultad de centralizar los datos, en vista del enorme grado de descentralización que existe en la asignación de competencias tanto para emitir como para reconocer y ejecutar las órdenes europeas. Se echa en falta aquí la labor de una verdadera autoridad central, como el Ministerio de Justicia, que podría encargarse de la recepción o remisión material de las órdenes cursadas por las autoridades competentes, como forma de centralizar las comunicaciones y la información. Igualmente, una intervención, del Ministerio Fiscal más decidida este ámbito, considerando que este órgano se rige por los principios de unidad y dependencia jerárquica en su actuación, podría ayudar a contar con más y mejores datos y, por lo tanto, podría ayudar a mejorar la evaluación de la eficacia de los diversos instrumentos, así como a detectar fallas en su funcionamiento.  En segundo lugar, el tipo de documentos que la ley obliga a recopilar y remitir a la autoridad central resulta a todas luces insuficiente. No se recoge información sobre los procedimientos en marcha ni sobre la duración de los mismos, entre otros extremos cuya recopilación documental y análisis podrían resultar enormemente relevantes para trazar estrategias tendentes a incentivar el uso de estos instrumentos.

De hecho, el principal problema radica en que, aun cumpliéndose escrupulosamente las obligaciones legales previstas en este sentido en la LRM, los datos así recopilados serían absolutamente insuficientes para sacar conclusiones en cuanto a la eficacia de los referidos instrumentos. Piénsese que, conociendo, únicamente el número de instrumentos emitidos y recibidos en un determinado período temporal, se pierde mucha información que podría ser de gran utilidad y cuya recopilación, seguramente, no resultaría compleja.

  • Así pues, no existen datos en relación con los instrumentos que se deniegan, ya por las autoridades españolas, ya por el resto de Estados cuando es España quien trasmite una resolución. El instrumento emitido constará, igualmente, en el cómputo, independientemente de cuál haya sido el resultado del procedimiento, mientras que no existe obligación alguna de registrar e informar acerca de los instrumentos que se reciben y cuya ejecución es denegada ni, por supuesto, de los motivos de denegación, aun siendo esta una información de indudable relevancia.
  • Igualmente, faltan datos en cuanto a la duración de los procedimientos. Así pues, una vez que se trasmite un instrumento, no se registra ni se publica la información relativa al tiempo que la autoridad de ejecución tarda en dar una respuesta y, en su caso, en reconocer y ejecutar el referido instrumento. Igualmente, cuando en España se recibe una orden, no se computa el tiempo que pasa entre la recepción y la ejecución o eventual denegación del instrumento en cuestión.

Los dos extremos referidos son sólo un botón de muestra de las carencias informativas que presenta el sistema. En definitiva, se puede afirmar que, a día de hoy, la información que existe sobre el uso de los instrumentos de reconocimiento mutuo en España se limita a señalar cuántos instrumentos se han recibido y emitido por cada tipo de órgano judicial a lo largo de un año. Esto resulta manifiestamente insuficiente para poder evaluar la eficacia del instrumento, detectar obstáculos a su aplicación y trazar estrategias eficaces para fomentar su uso por parte de las autoridades competentes.

Además, el hecho de no contar con los referidos datos impide informar de manera adecuada a los potenciales interesados, lo que resulta especialmente relevante en aquellos instrumentos que requieren del consentimiento del investigado, encausado o condenado, como ocurre con las órdenes europeas de vigilancia o de libertad vigilada y, en muchos casos, también con los traslados de presos entre centros penitenciarios. Poder comunicar a estos individuos la duración media del proceso o las probabilidades de que la orden sea aceptada con o sin condiciones en el Estado de ejecución, sin duda podría contribuir a que tomasen una decisión más libre y mejor informada.

Por no hablar de la confianza que podría inspirar en las autoridades competentes el conocer el número de procesos que se tramitan, su duración, las probabilidades de que el proceso acabe con una resolución favorable al reconocimiento o las causas de denegación más recurrentes. Y es que un sistema de datos más completo y fiable podría servir de acicate a la confianza que las autoridades judiciales debieran de tener, no solo en sus homólogos del resto de Estados, sino también en el valor mismo de estos instrumentos, así como en su correcto funcionamiento.

Resultaría muy importante responder, cuanto antes, a las siguientes preguntas, para poder realizar una evaluación seria y diseñar estrategias eficaces en lo que se refiere al uso de los instrumentos de reconocimiento mutuo. La primera cuestión sería determinar qué datos resulta útil recoger, así como el método de recolección y la frecuencia. En segundo lugar, habría que determinar qué autoridad o autoridades estarían en una mejor posición para recoger tales datos, así como para centralizarlos y tratarlos. Igualmente, sería necesario establecer una política de trasparencia de tales datos, determinando cuáles y cómo se harían públicos. Y, por qué no, establecer también, a nivel comunitario, una base de datos centralizada, en la que los distintos Estados Miembros pudieran volcar sus datos nacionales para que fuesen agregados con los del resto de países.

De nuevo, vale la pena hacer hincapié en la importancia de los datos como input esencial en la toma de decisiones. En este sentido, concuerdo con Adán Nieto en su insistencia en que “sin una estadística criminal apropiada no es posible realizar una política criminal basada en datos empíricos y orientada a los resultados. (…) El legislador penal debe convencerse de que una política criminal sin datos es algo tan aberrante como lo sería una política económica”

Foto: Alfonso Vila Francés.

Esta entrada forma parte del  trabajo  realizado por la autora en  el  marco  de  la  Action  Grant  Trust  and Social  Rehabilitation  in  Action  –  Trust  and  Action  –  Grant  Agreement  800829,  financiada por el Programa Justicia de la UE 2014-2020.