Gabriel Doménech Pascual

 

Competencia autonómica para adoptar medidas de contención

 

Ante el cariz realmente extraordinario que la crisis generada por el COVID-19 («coronavirus») ha adquirido en los últimos días, varias Comunidades autónomas (Galicia, Murcia, Islas Baleares, Andalucía, Aragón, Asturias, Navarra, País Vasco, Cataluña, Comunidad Valenciana, etc.) han comenzado a tomar medidas no menos extraordinarias dirigidas a impedir la transmisión del virus: confinamiento de la población en sus domicilios; cierre de establecimientos comerciales; restricciones circulatorias; prohibición de ciertas reuniones; intervención de los servicios sanitarios de titularidad privada; suspensión de servicios de transporte; suspensión de actividades docentes, etc. Dado que tales medidas suponen graves restricciones de derechos fundamentales, las autoridades autonómicas han recabado también su ratificación judicial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8.6.II de la Ley 29/1998, de 12 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Para motivar estas disposiciones, las Comunidades autónomas han esgrimido, básicamente, la competencia que les otorga el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, con arreglo al cual

«Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible».

También han invocado las competencias que les confiere la legislación de protección civil y los reglamentos y planes que la desarrollan, que contemplan específicamente la adopción de medidas de contención similares, como el «confinamiento de la población en lugares seguros».

En los medios de comunicación y las redes sociales, se ha suscitado la cuestión de si las Comunidades autónomas son o no competentes para imponer estas restricciones (a favor, por ejemplo, la profesora Alba Nogueira, aquí; en contra, el profesor Miguel Presno, aquí). La duda surge, sobre todo, a la vista de lo establecido en otra Ley Orgánica, la 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Esta disposición atribuye al Gobierno de España la competencia para decretar el estado de alarma en casos de «crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves» [art. 4.b)] y, en su virtud, le permite acordar medidas tales como: limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias; intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados; limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad; impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de mercados y el funcionamiento de los servicios de centros de producción afectados [art. 11].

Algunos han entendido que, en aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, la competencia para establecer tales restricciones, en caso de una crisis como la que estamos viviendo ahora mismo, corresponde en exclusiva al Consejo de Ministros, por lo que las referidas disposiciones autonómicas contravendrían el ordenamiento jurídico. Discrepamos de esta tesis, por varias razones.

Debe notarse, en primer lugar, que la Ley Orgánica 3/1986 es posterior en el tiempo a la Ley Orgánica 4/1981, por lo que, si en algún punto existe una contradicción entre ambas, debe prevalecer aquella, con arreglo al artículo 2.2 del Código civil. Ya saben: lex posterior derogat priori.

En segundo lugar, puede apreciarse que el citado artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986 confiere unos poderes amplísimos a las Administraciones competentes en materia de sanidad (las Comunidades autónomas). Éstas pueden adoptar «las medidas que se estimen necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible». El legislador no ha querido especificar o limitar en modo alguno el tipo de medidas que cabe tomar para combatir estos riesgos. De acuerdo con una interpretación estrictamente literal de este precepto, las autoridades sanitarias pueden imponer cualquier medida que consideren indispensable a estos efectos.

En tercer lugar, resulta justificado que esta habilitación legal haya sido formulada y deba ser interpretada en unos términos tan amplios. La razón salta a la vista. Es muy probable que en situaciones de graves crisis sanitarias, para las que está pensado dicho precepto, surjan problemas imprevistos e imprevisibles, que el legislador no pueda anticipar y regular con detalle, pero a los que hay que dar una respuesta pública inmediata y, con frecuencia, drástica. Semejante habilitación genérica, realmente insólita en el marco de nuestra legislación, confiere a las autoridades administrativas la flexibilidad precisa para dar una respuesta apropiada a estas situaciones de extraordinaria y urgente necesidad.

Finalmente, resulta desacertado interpretar que aquí las competencias del Estado y de las Comunidades para adoptar estas medidas son «exclusivas». En atención a la mejor protección de los bienes jurídicos que se trata de salvaguardar, hay que entender más bien lo contrario, que aquí existe y debe existir un cierto solapamiento o redundancia competencial. La explicación es sencilla. En situaciones de extraordinaria y urgente necesidad es relativamente probable que la autoridad pública que, desde una perspectiva ex ante, podría pensarse se encuentra en una mejor posición para actuar no lo esté efectivamente desde una perspectiva ex post, precisamente como consecuencia de acontecimientos extraordinarios, difícilmente previsibles a priori. De ahí que, para estos escenarios, el legislador confiera poderes de actuación a varias autoridades [no sólo a las estatales y a las autonómicas, sino también a las municipales; véase el artículo 21.1.m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local], a fin de mitigar el riesgo de que algunas de ellas se vean en la imposibilidad de ejercer sus competencias o, por las razones que sean, no las ejerzan efectivamente como sería deseable. Según lo vemos nosotros, algo de esto ha ocurrido precisamente en la crisis del coronavirus. Cuando se escriben estas palabras, el Gobierno de España todavía no ha tomado medidas de contención del COVID-19. Da la impresión de que en ello han influido, hasta cierto punto, las dificultades que para reunirse, deliberar y tomar decisiones válidas de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente ha ocasionado el hecho de que varios de sus miembros hayan contraído la enfermedad o se encuentren en cuarentena como medida de precaución, así como el temor a que el resto la contraiga. Prueba de estas dificultades es que el Gobierno ha tenido que reformar su ley reguladora mediante un Real Decreto-ley para poder reunirse, deliberar y decidir a distancia por medios electrónicos (disposición adicional primera del RDLey 7/2020).

La posibilidad de que este solapamiento genere decisiones incoherentes o contradictorias constituye un peligro menor, que vale la pena correr. De un lado, porque la coordinación de las autoridades implicadas reducirá seguramente las referidas fricciones. De otro lado, porque, en última instancia, las medidas eventualmente adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaración del estado de alarma prevalecerán sobre las autonómicas, conforme al principio de prevalencia del Derecho estatal (artículo 149.3 de la Constitución española).

Foto: Ignacio Jáuregui