Por José López Calvo

 

El procedimiento para aprobar una ley o un reglamento  impone unos largos plazos y acumula requisitos de tramitación de gran exigencia. Más si tenemos en cuenta los tiempos vertiginosos en que vivimos. La vida es demasiado corta para esperar para retirar el pen drive de manera segura. Los planos de las películas de los años veinte duraban 6 segundos frente a los 0,9 actuales. Vivir a toda velocidad aboca a legislar velozmente. O al menos más velozmente que en el siglo XIX y XX.

 

(ab)Uso de decretos leyes o el puenteo de Administración y Parlamento

Los últimos años nos han traído una fiebre creciente en el uso de los decretos leyes, que no debe olvidarse que la Constitución prevé para casos de excepcionalidad, descrita como “extraordinaria y urgente necesidad”.

En los años 2011-2015 (los años de plomo de la crisis económica, momentos en los que esa legislación de excepción reverdeció) los decretos-leyes aprobados fueron 99, frente a 166 leyes ordinarias y 53 leyes orgánicas. De norma excepcional, el decreto-ley se había convertido en una norma ordinaria, prácticamente alternativa a la legislación parlamentaria.

Tras 2015 no hubo situación de excepción económica, pero sí (al parecer) política. Y se baten sobradamente esas elevadas marcas. El decreto-ley ya no es “norma prácticamente alternativa” sino “sustitutiva” de la Ley. Hasta 2015 el 30% de las disposiciones con rango de ley aprobadas eran decretos-ley. A partir de entonces asciende al 60%. Un estado de «anormalidad» en el que el principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 9.3 de la CE recibió su descabello víctima de la pandemia  del COVID que obligó a tramitar –indudable justificación- más de 15 decretos-ley en dos meses, 36 en 2020. Lo que considera Tomas Ramon Fernandez es la “liquidación del derecho constitucional”.

Muchos de los decretos leyes son presentados directamente en Consejo de Ministros, sin que pasen por la preparatoria Comisión de Subsecretarios, como una medida que soslaya cualquier tipo de filtro previo administrativo-tecnocrático.  El “atajo” es claro. Basta con compararlo con la tramitación ordinaria de una ley. Es la vertiginosa depredación política frente a la naturaleza rumiante administrativa, que incluso hace pasar los proyectos de ley dos veces por el Consejo de Ministros, masticando lentamente el texto primero en uno y luego en el otro carrillo. Veamos dos de los múltiples ejemplos de la  doble velocidad e itinerario:

  • Una ley como la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (su Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que describe toda la tramitación es accesible a través de la web del Ministerio de Justicia) fue precedida, de acuerdo con el procedimiento previsto en la ley del Gobierno, por más de 200 informes antes de que el Consejo de Ministros lo remitiera al Congreso para su tramitación posterior en el Congreso y Senado durante más de un año antes de ser aprobada. Más de dos años en total.  Informe de todas las Secretarias Generales Técnicas de los Ministerios,  de 45 informes en el trámite de audiencia pública, aprobado en la Comisión general de codificación, informado por la Secretaría de Estado de Justicia, Dirección General de Registros y Notariado y Abogacia del Estado, elevado en primera vuelta al Consejo de Ministros para en un segundo trámite de audiencia pública recibir otros 71 informes en el trámite de audiencia pública y otros 32 informes de organismos públicos incluidos CNI, Consejo General del Poder Judicial y  Consejo de Estado. Tardanza eso sí que provocó un ínterin de vacío normativo que fue necesario llenar con un  Decreto ley en la materia –un caso claro de extraordinaria y urgente necesidad-  que fue llevado en mano al Consejo de Ministros… sin pasar ni siquiera por la Comisión de Subsecretarios trámite previo al Consejo de Ministros. En unos días. Años frente a días.
  • Otro ejemplo a diciembre de 2020: elevación a Comisión de Subsecretarios del Reglamento de desarrollo de la ley de Transparencia tras haber recaído más de 100 informes tras su inicio en 2014 y análisis de impacto en aspectos como género, cargas, presupuesto etc. En una tramitación que ha llevado años.

En contraste con la simultánea modificación nada más y nada menos que de la Ley troncal 40/2015 de Régimen jurídico del Sector Público, vía enmienda en la Ley de Presupuestos para 2021, donde se introdujo, en días. En este caso “días” de tramitación de una (decreto) ley frente a “años” de tramitación en un reglamento de desarrollo de otra ley. Días para fijar grandes principios frente a años para fijar el detalle.

Es indudable la necesidad que concurre en ocasiones cuando hay verdadera y “extraordinaria y urgente necesidad” como una pandemia.

Pero al margen de ello, y adicionalmente a la ruptura del principio de separación de poderes que supone, su uso y abuso supone elevar a categoría en ocasiones un adolescente recurso para permitir la “inmediatez de la satisfacción política”, de un espasmo normativo que soslaya el procedimiento legislativo arduo y engorroso, de la incertidumbre de que la ley decaiga tras la disolución de las cámaras, el incordio de negociar detalles y la esclavitud adulta de diferir la propia satisfacción e incluso regalársela al sucesor que, teniendo en cuenta los “tempos” políticos, probablemente sea el encargado de celebrar la aprobación

A ello se une la incorporación de las Comunidades Autónomas. Los primeros Estatutos de Autonomía no preveían la figura del Decreto-ley, pues no existía previsión constitucional para el ámbito autonómico, pensaban  que nunca existiría una situación de extraordinaria necesidad que hiciese peligrar derechos y libertades que no pudiera ser solventada por el Estado utilizando la figura. En la actualidad, la mayoría de los estatutos de  autonomía incluyen la figura del decreto ley habiéndose utilizado en aspectos tan dispares como  medidas urgentes para el fomento del juego responsable en Extremadura, en materia incendios forestales en Galicia, de simplificación administrativa en Andalucía -premiado con tres recursos de inconstitucionalidad- o incluso de carácter sancionador en materia de espectáculos públicos en Murcia.

En definitiva, un ajustado termómetro de la prevalencia o cesión de la pasión política frente a la mesura de los procedimientos administrativos. Y también, qué duda cabe, de los problemas de agilidad en que se cae frecuentemente si se cumple la tramitación ordinaria. Saltándose la procelosa tramitación administrativa y el desbroce en el Parlamento que se reserva, eso sí, el poder de convalidarlo o dejarlo caer. En una suerte de “lentejas administrativas” en las que o lo toma o lo deja.

Y que está llegando a situaciones de paradoja reveladora en que la tramitación procelosa de lo secundario contrasta frente a la vertiginosa en lo trascendente. Controlando y comparando céntimos en la leche o gasolina, pero dilapidando sin atisbo de duda en marisco en Navidad. Oponiendo decantación, análisis y aproximaciones sucesivas frente a impulso.

 

Proposiciones de ley y enmiendas

Hay otros dos nuevos atajos.

Los grupos parlamentarios pueden saltarse la gymkana administrativa presentando directamente el texto en el Congreso. Y el grupo parlamentario que le apoya puede travestirse de Gobierno. La trascendente ley sobre la eutanasia, con tantas dudas y connotaciones morales, se aprobó en marzo de 2021 tras su debate  como una mera proposición de ley presentada por el Grupo parlamentario del partido en el gobierno en julio de 2019 a votar por mayoría simple, y nada menos que por el trámite de urgencia saltándose todos los tramites, entre ellos el informe del comité de bioética.  U otros grupos parlamentarios diferentes al del partido del Gobierno. Como la presentada por el grupo socialista en 2016 bajo gobierno del PP y finalmente aprobada parcialmente para modificar la ley, de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos.

Esta vía, eso sí, és excepcional. La mayoría de las proposiciones de ley caducan, son rechazadas o retiradas.

Un segundo atajo es la incorporación de aquello que se pretenda incluir por vía de enmienda en el Congreso o en el Senado. En circunstancias normales su introducción se consulta con el Ministerio responsable (recuérdese que el legislador, mayoritariamente técnico, suele tener despacho en el ministerio proponente).  No siempre. Como viví en mis tiempos de director de la oficina de patentes en que un eficaz senador me hizo el ofrecimiento –rechazado- de cambiar el régimen jurídico convirtiéndola en una entidad pública empresarial, al margen de los cancerberos de Hacienda y Administraciones Públicas. O la adición de todo un Título, el Título X de garantía de derechos digitales, en el trámite del Congreso que finalizaría dando un apellido compuesto a la ley 3/2018 de protección de datos y garantía de derechos digitales. En la misma línea se encuentra la utilización de enmiendas de los grupos parlamentarios como fórmula para aprovechar el paso de una norma  por el Parlamento para modificar otra que no tiene nada que ver (lo que se hace también con los decretos ley instrumentalizandolos). Como la eliminación del veto del Senado en la aprobación del techo de gasto, a través de una enmienda en la Ley contra la violencia de género.

Que tiene su corolario en las antiguas leyes, denominadas gráficamente de “acompañamiento” de la ley de Presupuestos Generales del Estado, que regulaban materias múltiples. En principio conexas con la materia económica. Pero impropias del contenido de la ley presupuestaria, que tiene una tramitación específica que se utilizaba, por tanto, espuriamente. Bautizada con términos tan gráficos como ley ómnibus, ley escoba o ley paraguas. También en los procedimientos legislativos existen los “yaques”: ya que estamos en ello…

¿Comodines legislativos admisibles? ¿o tiene que haber una relación y coherencia entre la temática de la ley a aprobar y las enmiendas a introducir?

La no exigencia de relación vuelve a poner el dedo en la llaga de la carencia de instrumentos ágiles para realizar modificaciones rápidamente.

Pero, por una parte, ante las críticas, doctrinales y sociales en general, suscitadas por estas «leyes de acompañamiento», los gobiernos del Estado español abandonaron su empleo a partir del año 2004. Por otro lado, el Tribunal Constitucional prohibió la técnica  al manifestarse en 2011 (STC 136/2011) exigiendo  coherencia material entre el texto de la enmienda y el proyecto legislativo en cuestión.

Aunque sin cerrar un debate en el que todavía cabe incluso un Real Decreto ómnibus como el 11/2018 dictado con la pretensión de trasponer diversas directivas sobre pensiones, blanqueo de capitales o requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros. Que aprovechó el viaje y –nunca es mala la ocasión- modificó la ley de procedimiento administrativo para ampliar el plazo de implantación de la Administración electrónica dos años más.

La inopinada irrupción de las tecnológicas en internet.

El orden y estructura mental colectiva, aspiración inicial y final del Estado de Derecho encuentra su último desafío en la invasión de internet y de las principales plataformas que

  • se convierten en un nuevo poder con retazos de ejecutivo, legislativo y judicial de los que se convierte no solo en complemento sino en ocasiones en alternativa;
  • someten, sin capacidad de negociación alguna, a adhesión de privados, públicos y de instituciones a sus “Constituciones”: sus términos y condiciones. Todos damos click y aceptamos diariamente someternos a los tribunales de Estados Unidos. Incluídas las más altas instancias como Corona, Congreso o Presidente del Gobierno al, por ejemplo, abrir un perfil en twitter. Por supuesto sin informe previo de la abogacía del Estado ni asesoría jurídica alguna. Y, sin leer, clicamos los múltiples letreros de “aceptar” que espigan nuestra pantalla como si matáramos marcianitos: para que desaparezca y
  • desnudan al emperador del Estado de derecho que muestra sus debilidades para acompasar su velocidad de control a la vertiginosa que se desarrolla en internet.

Foto: JJBOSE

Mirada 360