Por Isaac Ibáñez García

 

Ya en su Informe anual de 1997 el Defensor del Pueblo Europeo definió así la mala administración:

“se produce mala administración cuando un organismo público no obra de conformidad con las normas o principios a los que debe obligatoriamente atenerse”.

Recientemente, la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de nuestro Tribunal Supremo y en el ámbito del nuevo recurso de casación por interés casacional, está comenzando a aplicar sin ambages –de forma explícita o implícita- el principio de buena administración, al considerarlo implícito en la Constitución (artículos 9.3 y 103), proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales, y positivizado, actualmente, en nuestro Derecho común (artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015), y en el Derecho de la Unión Europea (artículos 41 y 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión).

Como he señalado en otra ocasión en relación a la comprobación administrativa de valores en el denominado Impuesto municipal de Plusvalía, el Tribunal Supremo, en sentencia de 18 de julio de 2018 (recurso 4777/2017), atribuyó a las escrituras la misma presunción de certeza que a las autoliquidaciones presentadas por un contribuyente. Se presumen ciertas para los contribuyentes (artículo 108.4 de la LGT). Y la Administración puede darlas por buenas, o comprobarlas (artículo 101.1 LGT). Se entiende, además, que esto ha de hacerlo en vía administrativa; pues, como se ha reiterado en la sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2019 (rec.4442/2018): el “derecho a una buena Administración pública… impone a las Administraciones públicas… un correlativo elenco de deberes… entre los que se encuentran… el derecho a la tutela administrativa efectiva y… a una resolución administrativa en plazo razonable…”. En nuestro caso, sería un derecho a una resolución administrativa de contenido razonable, que razone en sede administrativa la discrepancia valorativa respecto a las pruebas aportadas por el contribuyente. En la STS (Recurso nº 6950/2018) del 18 de mayo de 2020, se vuelve a aplicar el principio de buena administración, con las siguientes e importantes precisiones:

Tal principio reclama, más allá de ese cumplimiento estricto del procedimiento, la plena efectividad de las garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente y ordena a los responsables de gestionar el sistema impositivo (en nuestro caso), es decir, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la necesaria protección jurídica de los ciudadanos, impidiendo situaciones absurdas, que generen enriquecimiento injusto o, también, que supongan una tardanza innecesaria e indebida en el reconocimiento de los derechos que se aducen”.

De manera implícita también, el principio de buena administración ha sido aplicado recientemente por la importante STS de 28 de mayo de 2020 (Recurso nº 5751/2017) por la que establece que Hacienda no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes el recurso de reposición contra la liquidación que se recurre, sea el recurso administrativo de carácter potestativo u obligatorio, y con independencia de si se solicitó o no la suspensión de la ejecución de la deuda mientras se resolvía dicho recurso.

Es de interés subrayar que en esta sentencia la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo declara expresamente aplicable en esta jurisdicción el principio iura novit curia (teniendo en cuenta, además, que el contribuyente no se personó en este recurso), a pesar de que algún prestigioso autor, como Villar Ezcurra considera que tal principio no rige en dicha sede.

La sentencia recuerda, en primer lugar, que el acto surgido por silencio solo es una ficción cuya principal virtualidad es la de permitir al afectado la posibilidad de impugnarlo, impidiendo el bloqueo que supone la creación de situaciones indefinidas u obstinadas de falta de respuesta. Tal posibilidad impugnatoria no altera el deber de la Administración de resolver expresamente el recurso, de manera que aceptar que pueda dictarse una providencia de apremio en un momento en que aún se mantiene intacto dicho deber “es dar carta de naturaleza a dos prácticas viciadas de la Administración y contrarias a principios constitucionales” (es decir, dos prácticas, a mi entender, contrarias al principio de buena administración). Dice el Supremo que estas dos prácticas viciadas consisten, la primera en convertir el silencio administrativo en una opción legítima para la Administración, que podría contestar o no según le plazca o convenga. La segunda, en convertir el recurso de reposición en una institución inútil que no sirve para que la Administración se replantee la licitud del acto, sino sólo para retrasar el acceso a la tutela judicial.

Y concluye la Sala de forma muy gráfica:

“no se comprende bien que se apremie la deuda tributaria antes de resolverse de forma expresa el recurso de reposición que, teóricamente, podría dar al traste con el acto de cuya ejecución se trata; y, una vez, en su caso, desestimado explícitamente éste, cabría, entonces sí, dictar esa providencia de apremio, colocando así el carro y los bueyes -si se nos permite la expresión- en la posición funcionalmente adecuada. El mismo esfuerzo o despliegue de medios que se necesita para que la Administración dicte la providencia de apremio podría dedicarse a la tarea no tan ímproba ni irrealizable de resolver en tiempo y forma, o aun intempestivamente, el recurso de reposición, evitando así la persistente y recusable práctica del silencio negativo como alternativa u opción ilegítima al deber de resolver”.

Ya anteriormente y respecto a la virtualidad y eficacia que deben tener los recursos administrativos y con relación a los manifiestamente inútiles, la Sentencia nº 815/2018 (recurso casación nº 113/2017), de 21 de mayo de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo decidió “fija(r) los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico quinto” de la sentencia:

«Cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que dan cobertura a los actos de aplicación de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestión respecto de la que éstas carecen de competencia para pronunciarse o para proponerla a quien tiene competencia para ello, quedando constreñidas a aplicar la norma legal de que se trate, no resulta obligatorio interponer, como presupuesto de procedibilidad del ulterior recurso contencioso-administrativo, el correspondiente recurso administrativo previsto como preceptivo»”.

Parece evidente que no se puede obligar al ciudadano a agotar la larga y manifiestamente inútil vía administrativa obligatoria cuando la respuesta segura será una declaración de incompetencia, del tenor de la Resolución de 20 de julio de 2017 (Vocalía 8ª. R.G. 2010/2014) del Tribunal Económico-Administrativo Central:

En lo concerniente a la inconstitucionalidad de la Ley reguladora del Impuesto, es preciso señalar que no es competencia de este Tribunal Económico-Administrativo Central decidir sobre la ilegalidad de las disposiciones tributarias de carácter general, puesto que en el ámbito de la vía económico-administrativa está circunscrito al examen de los actos de aplicación de la normativa en vigor (artículo 229 de la Ley General Tributaria), con independencia de la legalidad intrínseca de las normas que las regulan, materia reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 107.3 de la Ley 30/1992) o, en su caso, al Tribunal Constitucional o al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En este sentido, cabe citar las resoluciones de 20 de octubre de 2010 (R.G. 7373/08), de 23 de junio de 2010 (R.G. 2160/08), 24 de marzo de 2009 (R.G. 912/08), 26 de septiembre de 2007 (R.G. 2379/05), 1 de julio de 2006 (R.G. 3529/03), entre otras”.

En la STS de 11 de junio de 2020 (Recurso 3887/2017), se aplica expresamente el principio de buena administración, al establecer que el derecho a solicitar la devolución de ingresos indebidos puede surgir, no cuando se efectúa dicho ingreso, sino cuando el contribuyente tiene conocimiento de que el mismo era indebido, pues en ese momento nace para él el derecho a la reclamación (doctrina de la actio nata):

“Hemos señalado en varios pronunciamientos recientes que el principio de buena administración… impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, sin que baste para dar cobertura a sus deberes la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que, más allá, reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y ordena a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto”.

Y en la STS de 18 de mayo de 2020 (Recurso 6950/2018) se aplica también el principio, en la que se afirma que las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles basada en valores catastrales anulados es nula, pues lo contrario vulneraría el principio de buena administración.

Como puede observarse el principio es un poliedro de múltiples caras cuya pacífica aplicación redundará en beneficio del ciudadano contribuyente.


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