Por Gabriel Doménech

El artículo 143.4.a) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres (LOTT), contempla la posibilidad de inmovilizar los vehículos que realizan actividades de transporte cuando se cometan ciertas infracciones y hasta que se supriman los motivos determinantes de la infracción. Se trata de ilegalidades especialmente graves que generan una situación de peligro intolerable para la seguridad vial: la realización de transportes públicos careciendo del título habilitante; transportar mercancías por carretera cuando no esté permitido hacerlo; no identificar el transporte de mercancías peligrosas en el exterior del vehículo, etc.

Esta inmovilización es una medida excepcional, pues se adopta de plano, sin dar audiencia a los interesados ni observar procedimiento administrativo alguno, a pesar de tener carácter coactivo y afectar gravemente a sus derechos e intereses legítimos. Pero se justifica por la necesidad de proteger la seguridad vial frente a una situación de serio e inminente peligro. De ahí que deba cesar en cuanto tal situación desaparezca (art. 143.4 LOTT).

La Ley 13/2021, de 1 de octubre, dio una nueva redacción al citado artículo 143.4.a) con el objeto de establecer que también «procederá la inmovilización del vehículo hasta que se produzca el pago de la correspondiente sanción pecuniaria» en los supuestos previstos en los puntos 39.1, 39.2 y 39.3 del artículo 140 LOTT, es decir, cuando en la prestación de servicios de vehículos turismo con conductor (VTC) se dé alguna de las siguientes circunstancias:

«39.1 Inicio de un servicio en un ámbito territorial distinto de aquél en que resulte obligatorio hacerlo o el incumplimiento de las limitaciones que definen la prestación habitual del servicio en el territorio en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan, en los supuestos en que este régimen resulte de aplicación.

39.2 Inicio de un servicio sin que el titular de la autorización haya comunicado, por vía electrónica, los datos relativos a éste exigidos por la legislación vigente al registro de comunicaciones de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor de la Dirección General de Transporte Terrestre.

39.3 La circulación para búsqueda, recogida o propiciar la captación de clientes que no hayan contratado ni solicitado previamente el servicio en el tiempo previsto para la pre-contratación del servicio».

La finalidad de esta medida no es, obviamente, proteger la seguridad vial frente a un peligro grave e inminente. Es claro que dichas infracciones no representan un riesgo tal para los viajeros y terceros. Si su finalidad fuera esa, la inmovilización debería cesar en cuanto hubiera desaparecido la situación de peligro creada por la infracción. Sin embargo, la ley dispone que la inmovilización ha de mantenerse hasta que el supuesto infractor pague la correspondiente sanción pecuniaria. Salta a la vista, pues, que su único fin es asegurar el pago de una eventual sanción.

Ninguna razón se ofrece en el preámbulo de la Ley 13/2021 para justificar esta insólita medida cautelar y, en particular, para dar cuenta de por qué sólo se aplica a la actividad de los VTC y no a otros tipos de transporte. Ni tampoco para razonar por qué se excepciona aquí una de las garantías más importantes del procedimiento administrativo sancionador configurado en la legislación estatal básica: la consistente en que las sanciones sólo son ejecutivas (es decir, sólo han de pagarse) cuando no caben contra ellas recursos ordinarios en vía administrativa y que, aun después, siempre pueden ser suspendidas cautelarmente si los interesados manifiestan a la Administración su intención de recurrirlas ante los tribunales (artículo 90.3 de la Ley 39/2015).

El Decreto-ley catalán 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor, establece un régimen similar para la inmovilización cautelar de los VTC que prestan sus servicios al amparo de autorizaciones otorgadas por la Generalitat de Cataluña, régimen que ya critiqué en una entrada anterior publicada en este Almacén y al que no voy a referirme específicamente ahora.

En virtud de su Auto de 26 de junio de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:8138A), el Tribunal Supremo ha admitido un recurso de casación en el que se plantea, además de alguna otra cuestión, si la inmovilización prevista en el artículo 143.4.a) LOTT «supone la quiebra del principio de igualdad (art. 14 de la CE) respecto del régimen de taxis» y «vulnera la presunción de inocencia (art. 24 CE), porque para levantar la inmovilización es necesario el abono de multa, y si tal proceder conlleva que una medida cautelar devenga sancionadora».

En mi opinión, esta regulación viola palmariamente, cuando menos, los derechos a la presunción de inocencia, a la libertad de empresa y a la tutela judicial efectiva reconocidos en los artículos 24 y 38 de la Constitución española.

Vulneración del principio de presunción de inocencia

Del principio de presunción de inocencia previsto en el art. 24.1 de la Constitución se deriva una regla de tratamiento de las personas sometidas a un procedimiento sancionador en calidad de sospechosas o acusadas (entre otras, SSTC 66/1984, 109/1986, 44/1989, 153/2009, y 185/2014). Mientras no se pruebe a través de un procedimiento con todas las garantías que son culpables, estas personas deben ser tratadas como inocentes, por lo que cualquier medida restrictiva de sus derechos que se adopte en el seno de ese procedimiento debe tener carácter excepcional y contar con una justificación suficiente.

Esta exigencia es obviamente compatible con la adopción de medidas cautelares dirigidas a asegurar el cumplimiento de una eventual sanción, pero sólo si éstas se adoptan mediante una resolución motivada por la que se razone suficientemente su idoneidad, necesidad y proporcionalidad, tras examinar adecuadamente las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 108/1984). Según ha declarado el Tribunal Constitucional, la presunción de inocencia no permite que se tomen medidas cautelares restrictivas de los derechos del acusado sin que existan indicios racionales de que ha cometido una infracción ni como sanción anticipada (SSTC 217/2001, 140/2012 y 21/2018).

Sirva como ejemplo para ilustrar esta jurisprudencia la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de junio de 2023, por la que se declara que imponer una fianza para asegurar el cumplimiento de una sanción pecuniaria penal vulnera el referido principio. La clave del caso estriba en que esta medida cautelar es inútil y, por lo tanto, desproporcionada para lograr dicho fin legítimo, habida cuenta de que, en caso de insolvencia del eventualmente condenado, la sanción de multa puede ser sustituida por una pena de privación de libertad (art. 53 Código Penal), cuyo efecto disuasorio cabe considerar equivalente. Es decir, para asegurar la eficacia disuasoria de una eventual condena no hace falta causar el daño adicional que implica la fianza. Como advierte el Tribunal, «la efectividad de la hipotética sentencia de condena [no requiere] en modo alguno, de su aseguramiento»; aquí no existe el periculum in mora que justificaría la referida medida cautelar, «pues en el caso de no hacerse efectiva en dinero [la multa] podrá sustituirse por otras formas de ejecución».

A la vista de lo expuesto, es claro que disponer automáticamente la inmovilización inmediata de los VTC como un medio para asegurar el pago de las sanciones que puedan imponerse como consecuencia de una supuesta infracción, antes incluso de que se haya iniciado el correspondiente procedimiento sancionador, vulnera la referida regla de tratamiento derivada del principio de presunción de inocencia, por dos razones.

La primera es que esta medida se adopta de plano, sin garantía alguna de procedimiento: sin necesidad de resolución motivada; sin que se haya practicado actividad probatoria alguna; por una autoridad distinta de la competente para iniciar y resolver el procedimiento; sin tener en cuenta si la medida de inmovilización puede causar a los afectados daños de imposible o difícil reparación; sin valorar la necesidad y la proporcionalidad de la medida a la luz de las circunstancias concurrentes en cada caso; sin tener en cuenta que el riesgo de que los supuestos infractores no paguen la eventual sanción puede ser muy bajo; sin ofrecerles la posibilidad de asegurar el pago a través de otras medidas menos costosas para ellos, etc.

En segundo lugar, y sobre todo, esta medida es manifiestamente desproporcionada para asegurar el cumplimiento de la eventual sanción. En efecto, es sumamente probable que haya casos en los que la inmovilización sea inútil a estos efectos, pues el riesgo de que los infractores devengan insolventes y no cumplan la eventual sanción es prácticamente inexistente; en estos casos, no existe el periculum in mora que justificaría la adopción de una medida cautelar. Cabe pensar también que esta medida es prácticamente siempre innecesaria, pues hay maneras de asegurar el pago de la sanción (p. ej., la prestación de una fianza) menos restrictivas. Y, en cualquier caso, resulta también excesiva, habida cuenta de que la inmovilización cautelar del vehículo resulta extremadamente costosa para su titular, como seguidamente veremos.

 

Vulneración de la libertad de empresa

La inmovilización cautelar prevista con carácter automático y categórico por la Ley 1/2021 constituye una restricción inconstitucional de la libertad de empresa, a la vista de las dos circunstancias siguientes. La primera es que esta medida supone privar a los titulares de los VTC, al menos hasta que se resuelva el correspondiente procedimiento sancionador y se pague la correspondiente multa, de un medio indispensable para desarrollar su actividad empresarial o profesional. Esta privación resulta especialmente lesiva y grave en el caso de las personas que sólo disponen de un vehículo para ejercer dicha actividad. La segunda es que esta es una restricción claramente desproporcionada, pues, como acabamos de ver, se ordena siempre sin tener en cuenta que, en muchos casos (por no decir siempre), será innecesaria para garantizar el cobro de la eventual sanción o excesivamente gravosa, a la vista de los serios perjuicios que puede ocasionar a las personas titulares de los vehículos y la posibilidad de asegurar el pago de una eventual multa a través de otros medios menos costosos para ellas.

 

Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva

El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución comprende el derecho a la tutela judicial cautelar, a que los tribunales adopten las medidas provisionales dirigidas a proteger los derechos e intereses legítimos de las personas afectadas frente a los daños que puedan sufrir antes de que se dicte la sentencia que ponga fin al correspondiente procedimiento.

Ni la Administración ni el legislador pueden privar a los tribunales del poder de adoptar estas medidas y, en particular, de suspender cautelarmente la ejecución de las resoluciones administrativas impugnadas por los ciudadanos afectados en sus derechos e intereses legítimos por ellas.

Así, el Tribunal Constitucional ha declarado que el hecho de que el interesado haya solicitado de un tribunal la suspensión de una sanción impide, como regla general, que la Administración pueda ejecutarla, pues lo contrario haría inútil la decisión judicial de adoptar o denegar la suspensión solicitada y, por lo tanto, impediría que los jueces tutelaran cautelarmente los derechos del solicitante afectados (STC 78/1996).

Y el mismo Tribunal ha declarado igualmente la inconstitucionalidad de varios preceptos legislativos que excluían de manera categórica y total la posibilidad de que los tribunales suspendieran la ejecución de un acto administrativo, en tanto en cuanto esta exclusión impide que los tribunales protejan cautelarmente los derechos e intereses legítimos afectados por el acto en cuestión y, en consecuencia, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 115/1987 y 238/1992).

La inmovilización cuestionada incurre en un vicio de inconstitucionalidad análogo, al impedir de manera automática y categórica, sin excepción alguna, que los tribunales protejan cautelarmente los derechos e intereses legítimos afectados frente a los perjuicios que puede ocasionarles una actuación administrativa. Y esta inconstitucionalidad es más ostensible y grave si cabe que la de los preceptos análogos enjuiciados hasta la fecha por la jurisprudencia constitucional, pues la Ley 13/2021 ordena que se adopte y se mantenga sin excepción, hasta que la Administración dicte la correspondiente sanción, una medida coactiva extremadamente lesiva, que puede causar perjuicios de imposible o difícil reparación a los interesados. Y todo ello, como ya sabemos, sin la más mínima garantía: sin observar procedimiento alguno; sin dar audiencia a los interesados; sin practicar pruebas; sin necesidad de dictar una resolución motivada, etc.

* Esta entrada tiene su origen en un epígrafe de un dictamen coescrito con el profesor Andrés Boix a solicitud de la Asociación Profesional de la Movilidad de la Comunidad Valenciana. En lo que pueda apartarse del dictamen, el contenido de esta entrada es de mi exclusiva responsabilidad.

Foto: JJBosé