Por Gabriel Doménech

 

Introducción

El Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, dispuso que las licencias de vehículos turismo con conductor (VTC) dejarían de habilitar para la prestación de servicios urbanos una vez transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de esta disposición. Lo cual supone que el 1 de octubre de 2022 estas licencias quedarán prácticamente sin efecto y utilidad, por cuanto la práctica totalidad de los servicios que a su amparo se prestan son urbanos.

El Gobierno español creó así una especie de «precipicio regulatorio». Si antes de esa fecha las Comunidades autónomas, en el ejercicio de sus competencias en materia de transportes que transcurren exclusivamente por su territorio, no han regulado los servicios prestados mediante VTC, éstos quedarán sumidos en una profunda laguna legal. Y no está muy claro si a partir de entonces habrá que entender absolutamente prohibida una actividad que actualmente emplea a más de 40.000 personas en España o, por el contrario, habrá que considerarla permitida sin restricción alguna, en virtud del principio según el cual los ciudadanos pueden llevar a cabo todas aquellas actividades que la ley no prohíba (SSTC 83/1984, 93/1992 y 197/1996), máxime cuando están amparadas en las libertades empresarial y profesional.

De ahí que algunas Comunidades autónomas hayan comenzado a mover ficha. La madrileña ha sido la más madrugadora. En virtud de la Ley 5/2022, de 9 de junio, la Asamblea de Madrid ha establecido una regulación que viene a mantener el statu quo normativo en este sector, con arreglo al cual los VTC pueden seguir desarrollando su actividad en condiciones relativamente favorables. La segunda en actuar ha sido Cataluña. En virtud del Decreto-ley 9/2022, de 5 de julio, de medidas urgentes en materia de alquiler de vehículos con conductor (en adelante, el Decreto-ley), el Gobierno catalán ha sometido los VTC a un régimen jurídico todavía más hostil y arbitrario que el que éstos vienen padeciendo en dicha Comunidad autónoma desde hace más de tres años. Al análisis de los aspectos más problemáticos y cuestionables de esta disposición se dedica el presente texto.

 

Otro caso más de abuso del decreto-ley

La regulación considerada constituye un nuevo ejemplo del mil veces denunciado abuso que los poderes públicos españoles vienen haciendo de la posibilidad de dictar estas normas con rango de ley en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, abuso que mina la legitimidad democrática y la calidad de las regulaciones resultantes.

Para justificar la procedencia del Decreto-ley 9/2022, su preámbulo llama la atención sobre la proximidad del final del referido plazo de cuatro años y la necesidad de garantizar el mantenimiento de la actividad de los VTC en el ámbito urbano. Esta argumentación no es de recibo. La posibilidad de que el poder ejecutivo dicte decretos-leyes se justifica en la imposibilidad de que la correspondiente asamblea parlamentaria legisle con la rapidez necesaria: el tiempo requerido para elaborar una ley supondría un retraso excesivo, que impediría proteger adecuadamente los intereses afectados. Sin embargo, en el presente caso, además de que todavía quedan casi tres meses hasta el 31 de octubre, todo el mundo conocía desde septiembre de 2018 el problema que ahora se trata de resolver. El Parlamento catalán ha tenido más que tiempo suficiente, a lo largo de cuatro años, para legislar en esta materia.

 

El carácter provisional y temporalmente limitado de la norma

El Decreto-ley establece que las nuevas autorizaciones autonómicas requeridas para que los VTC presten servicios urbanos tendrán una duración de dos años, prorrogables, por una sola vez, por dos años más. En su preámbulo se afirma que esta naturaleza provisional y temporalmente limitada de la regulación

«es consecuencia, por una parte, de que se encuentran pendientes de resolución judicial, tanto en los tribunales estatales como europeos, una serie de procedimientos que afectan a aspectos importantes del régimen jurídico aplicable a la actividad»

y, por otra, de que

«la regulación definitiva de la actividad deberá ser establecida por una ley futura que regule de forma integral las actividades de transporte en vehículos de hasta nueve plazas».

 

El objetivo de la regulación

Como bien ha observado la Comisión Europea en su Comunicación de 4 de febrero de 2022, las nuevas tecnologías han permitido mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios prestados mediante reserva previa, a través de la cual se han contratado siempre y se siguen contratando los VTC. Ello ha propiciado una considerable reducción de sus precios y un notable incremento de su demanda, lo que ha redundado en beneficio de los usuarios. Además, al recortar considerablemente los costes y el tiempo necesarios para efectuar esa reserva, que se ha convertido en una «reserva previa instantánea», dichas tecnologías han diluido en gran medida las diferencias prácticas existentes entre la actividad de los taxis y la de los VTC, cuyos respectivos servicios son percibidos por los usuarios como prácticamente equivalentes en la actualidad.

Los taxistas, como es muy natural, han visto con muy malos ojos esta competencia y han presionado muy intensamente a las autoridades reguladoras para tratar de eliminarla. Cataluña es, sin duda, una de las Comunidades autónomas donde el lobby del taxi ha cosechado éxitos más sonados. El Decreto-ley 9/2022 es una muestra más, si bien particularmente espectacular. Su indisimulado objetivo es impedir que los VTC puedan seguir compitiendo con el sector del taxi, a cuyos efectos articula toda una batería de medidas cuya compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea y la Constitución española es más que cuestionable.

 

El exigible respeto de las libertades de establecimiento y de empresa y los requisitos para el otorgamiento de las nuevas autorizaciones de VTC

El artículo 49 del TFUE se opone, en principio, a cualquier medida nacional que pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la UE, de la libertad de establecimiento en el sector de los transportes. Según advierte la antes citada Comunicación, muchas normas nacionales que regulan la actividad de los taxis y de VTC restringen esta libertad, y sólo pueden considerarse compatibles con ella si se basan en objetivos legítimos (razones imperiosas de interés general), no implican una discriminación, son adecuadas para garantizar la realización de estos objetivos y no exceden de lo necesario para alcanzarlos.

Algo similar vale decir respecto de la libertad de empresa consagrada en el artículo 38 de la Constitución. El Gobierno puede restringir la libertad de los interesados en prestar servicios de transporte mediante VTC, pero las restricciones deben respetar el principio de proporcionalidad, es decir, deben ser útiles, necesarias y no excesivas para satisfacer un fin constitucionalmente legítimo.

¿Cuáles son los requisitos para el otorgamiento de las nuevas autorizaciones de VTC?

 

1º. Ser un incumbente cualificado

El Decreto-ley exige que los solicitantes sean

«titulares de una autorización de alquiler de vehículos con conductor VTC de ámbito estatal, domiciliada en Cataluña, con un vehículo que haya sido adscrito permanentemente como mínimo durante el último año a contar desde la entrada en vigor del mismo Decreto ley» [art. 4.1.a)].

Los solicitantes, además, deben haber

«prestado, con cada autorización de que se disponga, más de 100 servicios de alquiler de vehículos con conductor durante el último año a contar desde la entrada en vigor de este Decreto ley» [art. 4.1.b)].

Para justificar esta exigencia, el Decreto-ley aduce la necesidad de «optimizar la oferta actual» de VTC, evitar que se

«incremente innecesariamente [su] número», el «impacto directo en la presencia de flota en circulación», la «reducción de emisiones contaminantes a la atmósfera» y «la contribución también a limitar la congestión circulatoria en las ciudades».

Esta regulación vulnera flagrantemente la libertad de establecimiento del art. 49 TFUE, al privilegiar de manera injustificada a determinados operadores ya establecidos frente a otras empresas a la hora de acceder a este mercado y obtener una de las nuevas autorizaciones de VTC. No se adivina la razón por la que en este punto hay que preferir a las primeras frente a las segundas.

Las razones aducidas por el Gobierno catalán podrían justificar –vamos a suponer ahora, a efectos dialécticos– la restricción del número de licencias VTC, pero no que éstas tengan que otorgarse a ciertos operadores ya establecidos y no a otras empresas interesadas en desarrollar esta actividad.

Recordemos que, en casos análogos, en los que se restringe cuantitativamente el número de autorizaciones que habilitan para desarrollar una actividad empresarial, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que la libertad de establecimiento y los principios de igualdad de trato y no discriminación exigen que la autoridad concedente garantice, en beneficio de todo licitador potencial, una publicidad adecuada que permita abrir a la competencia la concesión de servicios y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (Engelmann, C-64/08).

Este es también el principio que se consagra en el artículo 12 de la Directiva europea de Servicios. Cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado,

«los Estados miembros aplicarán un procedimiento de selección entre los posibles candidatos en el que se den todas las garantías de imparcialidad y de transparencia»; «la autorización se concederá por una duración limitada y adecuada y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática, ni conllevará ningún otro tipo de ventaja para el prestador cesante o personas que estén especialmente vinculadas con él».

En mi opinión, las razones esgrimidas por el Gobierno ni siquiera justifican la restricción del número de VTC. Si se quiere reducir la polución ambiental y la congestión del tráfico provocadas por los turismos que circulan por nuestras ciudades, lo que habría que hacer es reducir el número global de éstos, no sólo el de VTC en particular, que representan una pequeñísima porción del parque automovilístico. Ninguna razón objetiva hay para que tengan que ser precisamente los VTC y no los taxis ni otros vehículos los sacrificados. Es más, si ahora las exigencias ambientales que se imponen a los VTC van a ser más estrictas que las previstas para los taxis, resulta preferible, ceteris paribus, reducir el número de éstos antes que el de aquéllos.  Por otro lado, varios estudios han puesto de manifiesto que el establecimiento de un tributo que grave el acceso al centro urbano permite lograr dichos objetivos de manera mucho más eficiente. Esta alternativa es, adicionalmente, mucho más respetuosa con la libertad, la igualdad y la libre competencia, ya que deja a todos los interesados la posibilidad de transitar por allí y, en principio, se aplica igualmente a todos los que desarrollan la misma actividad.

 

2º. Características de los vehículos adscritos a la autorización

El Gobierno impone que estos vehículos cumplan cumulativamente dos requisitos: tener una longitud igual o superior a 4,90 metros y disponer de una clasificación ambiental de etiqueta 0 o ECO.

Del primero de estos requisitos no se ofrece justificación alguna en el preámbulo del Decreto-ley. Y tampoco se adivina cuál puede ser. Es más, resulta contradictorio con el objetivo declarado de la norma de reducir la polución ambiental y la congestión del tráfico exigir que los vehículos que prestan este servicio tengan una longitud mínima superior a la media de los vehículos que prestan servicios análogos. Según se advierte en la tantas veces citada Comunicación de la Unión Europea, el requisito de que los VTC sean coches más grandes de lo normal incrementa las emisiones, el consumo de energía, la congestión viaria y el riesgo de causar lesiones de gravedad a las personas en caso de accidente.

Esta exigencia es, en cualquier caso, manifiestamente desproporcionada. Como se ha advertido en los medios de comunicación, actualmente sólo la cumplen un número muy reducido de VTC: los vehículos de gama alta y las furgonetas. En consecuencia, con el objeto de ajustarse a ella, los empresarios que ahora están operando deberían renovar prácticamente toda su flota y, por consiguiente, hacer una enorme inversión. Todo ello con el inconveniente añadido de que la limitada vigencia de las autorizaciones prevista por el Decreto-ley –recordemos, dos años prorrogables, como máximo, por otros dos– en modo alguno les permite amortizar la inversión. Es obvio que el hipotético beneficio que para el interés público se deriva de asegurar esta longitud mínima resulta muy inferior al enorme coste que el cumplimiento de esta medida supone para los empresarios afectados.

Por otro lado, la exigencia de que los vehículos dispongan de etiqueta 0 o ECO debilita considerablemente la justificación que el Gobierno ofrece para restringir el número de licencias de VTC. El argumento de que hay que limitar su número de resultas de la polución ambiental que generan pierde peso si éstos son vehículos de bajas emisiones.

 

3º. Régimen de tenencia de los vehículos

Los solicitantes de las licencias deben «disponer de los vehículos en régimen de propiedad o arrendamiento financiero» [art. 4.1.c)].

La justificación de esta restricción también brilla por su ausencia. No se aprecia en modo alguno cuál es el fin público al que sirve semejante imposición. Ni siquiera puede uno imaginarse por qué y cómo ese régimen obligatorio de tenencia va a contribuir a mejorar la calidad de los servicios prestados, los intereses de los trabajadores del sector, el medio ambiente, la fluidez del tráfico, etc. Se trata de otra restricción impúdicamente gratuita y arbitraria, que sólo busca dificultar la actividad de los VTC.

 

Transmisibilidad de las licencias

Si el titular de las licencias es una persona física, éstas pueden ser transmitidas «inter vivos por una única vez y en casos de muerte, jubilación o incapacidad del titular, en favor de las personas que ostentan la condición de herederos forzosos» (art. 5.1). En cambio, si el titular es una persona jurídica, no cabe la transmisión (5.2).

Tampoco se explica cuál es la razón imperiosa de interés general que justifica estas restricciones, que limitan muy seriamente la posibilidad de que accedan a este mercado nuevas empresas capaces prestar los servicios de VTC más eficientemente que las titulares actuales de las correspondientes licencias.

De hecho, las Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de marzo y 10 de marzo de 2020 ya anularon una norma parecida, que limitaba temporalmente la transmisibilidad de las licencias nacionales de VTC, por considerar que constituía una restricción injustificada de las libertades de establecimiento y circulación.

 

Condiciones de prestación del servicio

El Decreto-ley 9/2022 somete las nuevas autorizaciones autonómicas de VTC a varias condiciones de explotación que el propio Gobierno catalán, en su Decreto-ley 4/2019, ya había previsto para las estatales:

(i) Entre la contratación y la prestación efectiva de cada uno de los servicios a realizar debe transcurrir un intervalo de tiempo mínimo de 15 minutos, que los entes locales pueden aumentar «de forma justificada y proporcionada».

(ii) Antes de la reserva de un servicio, queda prohibido mostrar la geolocalización de los VTC a los usuarios.

(iii) Cuando no estén prestando un servicio, los VTC tendrán prohibido circular por las vías públicas y deberán estacionar fuera de ellas, en aparcamientos o garajes.

Como ya he señalado en varios trabajos, estas restricciones carecen de justificación y vulneran la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución. Así lo ha considerado también el Consell de Garanties Estatutàries catalán, en relación con la primera de las referidas limitaciones (Dictamen 2/2019). En la misma línea, la citada Comunicación de la Unión Europea ha cuestionado la compatibilidad de todas ellas con la libertad de establecimiento del artículo 49 TFUE.

Estas restricciones no sólo son obviamente perjudiciales para los usuarios, sino también para protección del medio ambiente, la fluidez del tráfico y los legítimos intereses de todas las personas que trabajan en el sector de los VTC. Dichas medidas dificultan que los servicios comiencen a prestarse inmediatamente después del momento en el que se reservan, resultan discriminatorias para los titulares de los VTC, incrementan los kilómetros recorridos por estos vehículos y conllevan una gestión ineficiente del tiempo de trabajo de sus conductores.

Los argumentos esgrimidos para justificarlas son esperpénticos. Por ejemplo, el Decreto-ley establece que el referido periodo mínimo de espera se establece

«para garantizar la precontratación del servicio» (art. 7.3) y «salvaguardar la protección de los usuarios, que deben poder tener identificado un tiempo mínimo para poder tomar una decisión sobre el servicio que han precontratado pero que no se les ha llegado a prestar todavía, como sucede en cualquier ámbito en el que se contratan servicios» (preámbulo).

Sostener que dicho periodo de al menos quince minutos es necesario para garantizar la precontratación del servicio constituye un ejercicio de gran necedad o cinismo. Todos los servicios de transporte se contratan por los usuarios antes de su prestación. La perfección del contrato siempre es anterior a su cumplimiento. En Cataluña, afortunadamente, los VTC no prestan servicios que los usuarios no han requerido antes.

El argumento de que el periodo mínimo de espera es necesario para salvaguardar los intereses de los usuarios, en tanto en cuanto les permite a éstos tomar una decisión sobre el servicio precontratado, como sucede en cualquier ámbito en el que se contratan servicios, constituye otra burda tomadura de pelo.

Debe notarse, en primer lugar, que aquí el Decreto-ley no amplia las posibilidades de actuación y satisfacción de los usuarios, sino que las restringe. Aunque no se establezca ese periodo de espera obligatoria, los usuarios que consideren que necesitan «un tiempo mínimo para poder tomar una decisión sobre el servicio que han precontratado pero que no se les ha llegado a prestar todavía», siempre pueden reservar, con suma facilidad, un servicio con la antelación que deseen. Imponerles la antelación no es necesario para que puedan disfrutar de ésta. Los VTC siempre han garantizado plenamente el derecho de los usuarios a un periodo de espera. No se conocen casos de usuarios a los que se les ha privado del ejercicio de este derecho, en contra de su voluntad real o en detrimento de sus intereses.

En segundo lugar, esta imposición perjudica a los usuarios –seguramente, la gran mayoría– que no quieren «disfrutar» de tal espera, sino que prefieren que el servicio se les preste cuanto antes.

En tercer lugar, es evidentemente falso que en «cualquier ámbito en el que se contratan servicios» se imponga coactivamente una espera semejante. Sirva como contraejemplo precisamente el caso de los taxis. De hecho, resulta particularmente arbitrario que el Decreto-ley haga aquí una diferencia y no haya previsto un análogo periodo para los servicios de taxi «precontratados», mediante teléfono o a través de las mismas plataformas digitales a través de las cuales se reservan casi todos los VTC. Ninguna razón hay para tratar de manera desigual en este punto unos servicios que son sustancialmente equivalentes. La discriminación salta a la vista.

 

Sanciones provisionales inmediatamente ejecutivas

El Decreto-ley establece un régimen sancionador de una severidad extrema y trufado de normas aberrantes, que vulneran de manera obscena numerosos principios constitucionales básicos.

Sirva a modo de ejemplo el régimen de la «medida provisional de inmovilización de los vehículos» (art. 15). El Decreto-ley establece que los agentes públicos encargados de la vigilancia de los VTC «deben ordenar [su] inmovilización inmediata» en el caso de que detecten la comisión de ciertas conductas tipificadas como infracción, a saber:

  • Mostrar a los usuarios la geolocalización de los VTC antes de que sus servicios hayan sido contratados.
  • Circular por las vías públicas «en busca de clientes».
  • Prestar servicios sin respetar el periodo mínimo de espera.
  • Estacionar en la vía pública.
  • Captar o recoger clientes sin que éstos hayan contratado previamente el servicio.
  • No comunicar por vía electrónica los datos exigidos en el registro de comunicaciones de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor o comunicarlos de forma incorrecta o incompleta.
  • Prestar servicios sin la preceptiva autorización o que no se corresponda con lo permitido por ella.

Seguidamente, los agentes

«formularán la correspondiente denuncia y fijarán provisionalmente la cuantía de la sanción»; «el importe de [ésta] debe ser abonado en el momento de la denuncia en concepto de depósito»; y «no podrá devolverse, en ningún caso, la documentación del vehículo o dejar sin efecto la medida cautelar de inmovilización del vehículo hasta que no se haga efectivo el importe provisional, en concepto de depósito, de la sanción».

Esta inaudita regulación vulnera prácticamente todas las garantías constitucionales del procedimiento administrativo sancionador. Por increíble que parezca, el Gobierno catalán ordena al inspector o policía que denuncia los hechos supuestamente constitutivos de infracción que imponga una sanción de plano e in situ, sin observar procedimiento alguno, sin respetar las garantías de defensa del denunciado, sin necesidad de practicar prueba alguna que destruya la presunción de su inocencia, sin respetar la separación entre las fases de instrucción y resolución, etc. Sin pudor alguno.

Por si todo ello fuera poco, esta sanción «provisional» es inmediatamente ejecutiva y, en caso necesario, se ejecuta forzosamente mediante la inmovilización del vehículo. Semejante eficacia inmediata lesiona no sólo el derecho fundamental de los denunciados a obtener la tutela judicial cautelar de sus derechos e intereses legítimos, sino también la legislación estatal básica reguladora del procedimiento sancionador. El artículo 90.3 de la Ley 39/2015 deja bien claro que las sanciones administrativas sólo son ejecutivas cuando no quepa contra ellas ningún recurso ordinario en vía administrativa. Hasta entonces, la Administración no puede exigir su cumplimiento.

Para colmo, el medio de ejecución forzosa empleado resulta ostensiblemente desproporcionado. Adoptar una medida tan gravosa como la inmovilización del vehículo sólo es admisible en circunstancias muy excepcionales y bajo ciertas garantías. La sospecha de que se ha cometido una infracción grave en modo alguno basta para adoptar semejante medida cautelar. Ni siquiera los sospechosos de cometer un asesinato deben ser provisionalmente encarcelados siempre y en cualquier caso.

Esta inmovilización sólo sería admisible si la posibilidad de que el VTC siguiera circulando implicara un peligro grave e inminente para la seguridad, la salubridad o el orden públicos. Lo cual, obviamente, no se cumple con carácter general en ninguno de los casos previstos por el Decreto-ley. Prueba de ello es que éste prevé que, una vez el denunciado haga efectivo el importe de la sanción impuesta cautelarmente, la inmovilización del vehículo quedará sin efecto.

El mero hecho de que un agente sospeche y denuncie que una persona ha cometido alguna de las referidas infracciones ni siquiera significa que exista un riesgo de eventual reincidencia de tal magnitud que justifique que se adopte de plano, sin ninguna garantía de procedimiento, una medida tan incapacitante y lesiva como la inmovilización del vehículo. Si el simple hecho de haber cometido una de esas infracciones justificara la prohibición de seguir desarrollando esta actividad, a los infractores habría que sancionarlos con una prohibición tal. Sin embargo, ni siquiera es eso lo que el Decreto-ley prevé. Todas aquellas infracciones se conminan con una multa. La prohibición de seguir prestando servicios –la pérdida definitiva de la correspondiente autorización– sólo se contempla con un carácter muy excepcional, para los casos en los que se hayan impuesto tres multas en el periodo de dos años, mediante resolución firme en vía administrativa y por la comisión de infracciones especialmente graves.

En fin, este Decreto-ley alcanza cotas verdaderamente insólitas de arbitrariedad e impudicia en el ejercicio del poder legislativo dirigido a favorecer intereses de grupos de presión bien organizados, en detrimento del bienestar del conjunto de la ciudadanía. El Gobierno catalán ha conseguido superar un listón que ya estaba muy alto. El Parlament debería rechazar su convalidación y ninguna otra Comunidad autónoma debería tomarlo como modelo.


Foto: Pedro Fraile