Por Gabriel Doménech

 

A propósito de la sentencia 182/2021, relativa a la plusvalía municipal

 

Introducción

La sentencia del Tribunal Constitucional 182/2021 declara la invalidez de ciertos preceptos legales que regulaban el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (la llamada «plusvalía municipal»), por considerar que vulneraban el principio de capacidad económica (art. 31 CE). En el fundamento jurídico sexto de esta sentencia, el Tribunal precisa el «alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad». En lo que aquí interesa, declara que:

«No pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha».

El inciso donde se consideran situaciones consolidadas las liquidaciones que no habían sido impugnadas –y las autoliquidaciones cuya rectificación no había sido solicitada– «a la fecha de dictarse esta sentencia» ha suscitado una viva polémica.

Algunos Juzgados de lo Contencioso-administrativo han admitido la posibilidad de revisar y anular liquidaciones que no habían sido impugnadas a esa fecha (el 26 de octubre de 2021), sino que fueron recurridas después de ella y antes del día en que se publicó la sentencia anulatoria en el Boletín Oficial del Estado (el 25 de noviembre del mismo año). Es decir, estos Juzgados sostienen que donde el Tribunal Constitucional dijo «a la fecha de dictarse» hay que interpretar que dijo «a la fecha de publicarse en el BOE».

Para sostener esta interpretación, la sentencia del JCA de Pontevedra de 10 de mayo de 2022 (ECLI:ES:JCA:2022:271), por ejemplo, argumenta, en primer lugar, que el poder del Tribunal Constitucional de declarar no susceptibles de revisión ciertas situaciones surgidas al amparo de una ley inconstitucional y todavía no firmes

«carece de soporte legal en nuestro ordenamiento» y «debe por ello interpretarse en términos estrictos o restrictivos, toda vez que sacrifica de manera relevante los principios constitucionales de tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y control judicial de la actuación administrativa (art. 106.1 CE), dotando de inmunidad a actos nulos recurridos en plazo».

En segundo lugar, aduce lo dispuesto en los artículos 164.1 de la Constitución y 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En este último precepto puede leerse que

«las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado».

En tercer lugar, advierte que

«el reconocimiento de inmunidad a actos administrativos no firmes viciados de nulidad es una determinación restrictiva de derechos no contemplada hasta ahora en nuestro ordenamiento jurídico. El mismo principio de seguridad jurídica que con esta excepción se pretende salvaguardar, obliga a que la misma no pueda entrar en vigor antes de adquirir efectos generales mediante su publicación en el BOE».

Estos argumentos me parecen cuestionables.

 

El poder del Tribunal Constitucional de precisar el alcance y los efectos en el tiempo de sus sentencias anulatorias

El Tribunal Constitucional viene precisando el alcance y los efectos en el tiempo de sus sentencias que declaran la invalidez de las leyes desde hace más de tres décadas (desde la STC 45/1989). En algunas ocasiones ha llegado incluso a establecer que una norma debía seguir siendo provisionalmente aplicable después de haber sido declarada inconstitucional, a fin de evitar un vacío normativo que dejara desprotegidos y propiciara la lesión de intereses constitucionalmente relevantes (SSTC 195/1998, 208/1999 y 13/2015).

El hecho de que ningún precepto de la Constitución o de la Ley Orgánica del Tribunal contemple explícitamente tal poder no permite afirmar que éste «carece de soporte legal». Este poder está implícito en el de declarar en qué medida las disposiciones normativas sometidas a juicio del Tribunal son conformes o incompatibles con el ordenamiento constitucional. La Constitución consagra principios como el de seguridad jurídica (art. 9.3), que pueden justificar la validez y la conservación de algunos de los efectos producidos por una norma contraria a otros preceptos constitucionales. Cuando el Tribunal Constitucional enjuicia si y en qué medida una disposición legal es válida o inválida, debe tener en cuenta todos los principios constitucionales implicados, tanto los violados por ella como los que eventualmente dan soporte y justifican la validez de algunos de sus efectos jurídicos, pasados o futuros.

Declarar consolidados y no susceptibles de revisión algunos efectos jurídicos producidos por una norma no es otra cosa que anularla en una parte de su ámbito temporal de validez. Y se anulan parcialmente las normas porque y cuando son parcialmente válidas, es decir, cuando (sólo) algunos de sus efectos merecen el respaldo del ordenamiento jurídico. Lo cual puede ocurrir si algún principio constitucional, como el de seguridad, exige con suficiente fuerza su conservación.

Esta solución no es un invento del Tribunal Constitucional español. Prácticamente todos los tribunales homólogos de los países de nuestro entorno se han considerado facultados para precisar los efectos en el tiempo de las sentencias que declaran la invalidez de las leyes y, en particular, para declarar la conservación de algunas de las situaciones jurídicas a las que su aplicación ha dado lugar, a pesar de que, por lo general, sus respectivas legislaciones no han previsto de manera expresa esa facultad.

 

El momento en el que las sentencias constitucionales comienzan a obligar no tiene por qué coincidir con el momento hasta (desde) el cual los efectos jurídicos de las normas anuladas pueden ser conservados (revisados)

Nadie discute que las sentencias del Tribunal Constitucional comienzan a obligar y, en particular, a producir efectos jurídicos generales desde la fecha en la que se publican en el BOE. Pero ello no significa que tal fecha constituya también el momento que necesariamente marca la línea divisoria entre los efectos jurídicos de las leyes anuladas que pueden ser conservados y los que deben ser revisados. Nótese que, si ambos momentos coincidieran necesariamente, la anulación de una ley tendría siempre «eficacia prospectiva», sólo hacia el futuro, a partir del momento en el que la sentencia anulatoria se publica en el BOE.

Sin embargo, el segundo momento puede ser anterior o incluso posterior a la publicación en el BOE de la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad. Con cierta frecuencia, el Tribunal considera que deben conservarse sólo algunas situaciones jurídicas surgidas en aplicación de la ley en cuestión antes de esa fecha, pero en ocasiones ha llegado a declarar que tal norma debe seguir siendo aplicable con posterioridad a ese momento.

Algo similar ocurre con las leyes. Éstas obligan desde el momento en el que se publican en el diario oficial correspondiente (o, si en ellas no se prevé otra cosa, a los veinte días de la publicación), pero el legislador puede disponer que la regulación legal establecida afecte a situaciones y hechos que tuvieron lugar en el pasado o, por el contrario, que sólo despliegue efectos jurídicos a partir de un momento posterior a su publicación oficial.

Por consiguiente, el inciso de la sentencia 182/2021 en el que se declaran situaciones consolidadas las liquidaciones y autoliquidaciones efectuadas al amparo de la ley cuestionada que no habían sido impugnadas antes de que se dictara esta sentencia no contraviene los artículos 164 CE y 38 LOTC. Nada se dispone en estos preceptos respecto de los efectos jurídicos de la ley inconstitucional que pueden ser conservados o revisados.

 

La retroactividad de las sentencias constitucionales que anulan una norma

Las sentencias constitucionales que interpretan o declaran la invalidez de una norma tienen inexorablemente eficacia retroactiva, en la medida en que la interpretación o declaración afecta a situaciones surgidas en el pasado en aplicación de la norma considerada.

Estas sentencias, en cuanto que contienen regulaciones provistas de efectos jurídicos generales, deben respetar los mismos límites que la Constitución española establece respecto de la retroactividad de las normas jurídicas. Las regulaciones establecidas por el Tribunal deben respetar, por consiguiente, el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables (arts. 9.3 y 25.1 CE). Las normas de origen judicial no pueden suponer una agravación de la responsabilidad penal derivada de acciones u omisiones que tuvieron lugar antes de su publicación (STEDH de 21 de octubre de 2013, Del Río Prada).

Las sentencias también deben respetar, ciertamente, el principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Pero ha de tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional ha interpretado de manera muy restrictiva este principio, al considerar que no prohíbe la retroactividad de grado mínimo o incluso medio y, sobre todo, al entender que esta prohibición sólo se predica de los derechos consagrados en los artículos 15 a 29 de la Constitución, entre los cuales no están los derechos a la propiedad privada y a no pagar más tributos que los establecidos por la ley.

Las sentencias deben ajustarse, igualmente, al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, también supone un límite para la retroactividad de las normas. Ahora bien, este principio no prohíbe categóricamente las disposiciones retroactivas desfavorables, que restringen derechos de los ciudadanos. Como ha declarado el Tribunal Constitucional,

«determinar cuándo una norma tributaria de carácter retroactivo vulnera la seguridad jurídica de los ciudadanos es una cuestión que sólo puede resolverse caso por caso, teniendo en cuenta, de un lado, el grado de retroactividad de la norma y, de otro, las circunstancias que concurran en cada supuesto» (STC 173/1996).

En el caso resuelto por la sentencia 182/2021, podían y debían tenerse en cuenta multitud de factores para efectuar esta ponderación: los perjuicios que a los intereses públicos locales ocasionaría la revisión de las correspondientes liquidaciones y autoliquidaciones y la subsiguiente devolución de los ingresos indebidos; la confianza que los contribuyentes podían haber depositado en obtener esta devolución; la apariencia de validez de la ley cuya inconstitucionalidad se declaró ulteriormente; el hecho de que el mismo día en que se dictó la sentencia anulatoria se publicó en la página de internet del Tribunal Constitucional el alcance de su fallo y, en particular, la conservación de las situaciones creadas por liquidaciones o autoliquidaciones que no habían sido previamente impugnadas a esa fecha, etc. No voy a examinar aquí si el Tribunal ponderó correcta o incorrectamente estas y otras circunstancias en el caso concreto.

Sea como fuere, no creo que los órganos jurisdiccionales ordinarios puedan soslayar el resultado de la ponderación efectuada en relación con una determinada norma por el Tribunal Constitucional, que es el encargado de interpretar en última instancia cuáles son las exigencias del principio constitucional de seguridad jurídica. Resulta sumamente cuestionable que un Juzgado invoque este principio para sostener una interpretación que ignora el inequívoco tenor literal de un pronunciamiento efectuado por el Tribunal sobre la base de ese mismo principio. El artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial deja muy claramente sentado que todos los jueces y tribunales «interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos».

Foto: Pedro Fraile