Por Emilio Aparicio

 

Esta entrada viene provocada por la información suministrada por el inagotable Ignasi Beltan en esta entrada de su más que conocido blog. Lo que voy a tratar es una cuestión resuelta hasta la saciedad, pero hay una Sala de lo Social, en concreto la del TSJ de Castilla y León, con sede en Burgos, Sección Primera, que parece no estar al tanto de una consolidada doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, pues aquí, aquí y aquí declara la nulidad de las Sentencias del Juzgado de instancia (que desestimaban la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa invocada por la administración demandada) y ordena retrotraer las actuaciones al momento previo a la admisión de la demanda para que la parte actora subsane el requisito de agotamiento de la vía administrativa alegada por la administración. Sentencias de la Sala de Burgos que acuerdan la retroacción a pesar de que en el pie de recursos que la Administración dio en la resolución dictada en su día no sólo no apercibía de esa necesidad sino que, además, se hacía constar expresamente que la misma podría ser impugnada ante la Jurisdicción Social, según lo establecido en el artículo 33.5 del Real Decreto 1483/2012 y 138 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social.

Para ponernos en situación, veamos lo que nos dice una de las tres Sentencias señaladas de la Sala de lo Social del TSJ de Castilla y León con sede en Burgos:

<En atención a la doctrina expuesta debemos indicar que en el caso de autos se impugna una resolución administrativa precisamente denegatoria del ERTE por fuerza mayor al amparo de lo dispuesto en el artículo 22 del RD 8/2020.

Entendemos que el agotamiento de la vía administrativa constituye un presupuesto procesal de orden público indisponible para las partes, en la forma establecida en el articulo 69 de la LRJS.

Entendemos que nos encontramos como decimos ante un requisito de orden público no disponible por las partes y si bien es cierto que en la resolución de la Administración no se alude al agotamiento de la vía administrativa para acceder a la vía jurisdiccional, lo cierto es que con independencia de tal advertencia, la propia LRJS exige el agotamiento de la vía administrativa articulo 69 de la LRJS en relación con el articulo 151 de la LRJS. Por ello entendemos el recurso debe ser estimado.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español,

F AL L A M O S

Declarar la nulidad de la sentencia de fecha 8 de mayo de 2020 dictada por el Juzgado de lo Social no 3 de Burgos, en autos número 233/2020 seguidos a instancia de D. Felix, contra Da Justa y JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN – ASESORÍA JURÍDICA, en reclamación sobre ERTE, retrotrayendo las actuaciones al momento previo a la admisión de la demanda para que por plazo de cuatro días se de traslado a la parte actora de la necesidad de subsanar el requisito de agotamiento de la vía administrativa. Sin costas.>

La cuestión a la que se enfrentaba la Sala de Burgos era sencilla, ya que tenía que decidir si cuando la Administración omite o facilita una información errónea acerca del recurso procedente, órgano ante el que presentarlo o plazo para interponerlo, puede después valerse de ello para perjudicar al administrado y devolverle a la vía administrativa cuando se encuentra en sede judicial por expresa indicación de la propia Administración.

La respuesta dada a la referida cuestión por el TC y el TS ha sido unívoca desde hace años, y lo ha sido en el sentido de señalar que cuando la omisión del recurso administrativo previo que procediera es debida a la defectuosa notificación del acto recurrido, no cabe dictar en perjuicio del particular interesado un pronunciamiento de inadmisibilidad de su recurso jurisdiccional, procediendo, por el contrario, entrar a conocer del fondo del asunto en virtud del principio de economía procesal.

A pesar de ello, la Sección Primera de la Sala de lo Social del TSJCyL -Burgos.- ha decidido apartarse de esa consolidada doctrina jurisprudencial, haciendo un flaco favor al derecho a la tutela judicial efectiva y al principio de economía procesal, lo que hace casi inevitable traer a colación la doctrina del TC y del TS sobre la cuestión.

La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional nº 112/2019, de 31 de octubre, señala en su Fundamento Jurídico 4:

<b) En el caso que ahora se analiza el órgano judicial inadmitió el recurso contencioso-administrativo por considerar que el acto impugnado, al no agotar la vía administrativa —este acto era recurrible en alzada ante el consejero de Sanidad y Política Social—, no era susceptible de impugnación, por lo que apreció la causa de inadmisión prevista en el art. 69.c) LJCA. La Sala de lo Contencioso-Administrativo entendió que la inadmisión del recurso debía acordarse “con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante” afirmando expresamente que sobre esta “cuestión no proced[ía] efectuar pronunciamiento alguno”. Esta forma de razonar no puede considerase acorde con las exigencias que impone el art. 24.1 CE.

La sentencia recurrida, al acordar la inadmisión del recurso sin examinar si, como alegaba la recurrente, el acto impugnado no habría sido debidamente notificado ha efectuado una aplicación rigorista de la causa de inadmisión prevista en el art 69 c) LJCA. Ciertamente, este precepto establece que la sentencia declarará la inadmisión del recurso cuando tuviera por objeto actos no susceptibles de impugnación y entre estos actos se encuentran los que no ponen fin a la vía administrativa (art. 25 LJCA). Ahora bien, ha de tenerse en cuenta también que la Ley de procedimiento administrativo impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo y además dispone que las notificaciones que no contengan esta información no surtirán efectos hasta que el interesado interponga el recurso procedente. Así lo establecía expresamente el art. 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, que era la norma aplicable en el supuesto ahora enjuiciado, y así lo prescribe ahora el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada. La Sala, sin embargo, consideró que, en virtud de lo dispuesto en el art. 69 c) LJCA, el recurso resultaba inadmisible “con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante”, por lo que se limitó a constatar que el acto impugnado no era definitivo en vía administrativa, pero no tomó en consideración si la administración, al notificar a la recurrente esta resolución, le había ofrecido la información necesaria para que pudiera ejercer debidamente su derecho a recurrirla.

Esta forma de proceder supone desconocer las garantías que, a estos efectos, consagraba el art. 58.3 LPC (actualmente establecidas en el art. 40 LPACAP) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución. El Tribunal tiene declarado, entre otras muchas, en la STC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6, que “no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, y 193/1992, de 16 de noviembre, FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que el art. 58.2 LPC recoge” (en este sentido SSTC 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; 14/2006, de 16 de enero, FJ 2, y 239/2007, de 10 de diciembre, FJ 2). Por esta razón, en este supuesto el Tribunal entiende que la decisión de inadmisión no guarda la debida proporcionalidad e incurre en un rigor excesivo, pues, al no examinar si la indebida actuación procesal de la recurrente podía tener su origen en los defectos en los que incurrió la administración al notificar el acto, no ha ponderado debidamente los intereses que la inadmisión del recurso sacrifica.

Nos encontramos, pues, ante un supuesto en el que la inadmisión del recurso impidió a la recurrente el acceso a la jurisdicción. Al haberse acordado la inadmisión en virtud de una interpretación de la normativa procesal que entendemos formalista y desproporcionada, es procedente un pronunciamiento sobre la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la demandante de amparo. El restablecimiento de esta en su derecho conlleva la declaración de nulidad de la sentencia impugnada y la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a que se dictara esta resolución para que la Sala dicte una nueva resolución que sea respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.>

La Sala de lo Social del Tribunal Supremo, por Sentencia dictada el 21 de julio de 2016 en el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 3327/2014, dijo:

<SEGUNDO.- 1. La cuestión que se nos plantea ha sido objeto ya de pronunciamientos reiterados de esta Sala, como pone de relieve la propia sentencia de contraste.

Así́, cabe citar las STS/4a de 17 marzo 2003 (rcud. 760/2002), 17 de diciembre de 2004 (rcud. 6005/2003), 17 de septiembre de 2009 (rcud. 4089/2008), 12 de abril de 2011 (rcud. 1111/2010), 7 octubre 2011 (rcud. 530/2011), 28 noviembre 2011 (rcud. 846/2011) y 23 abril 2013 (rcud. 2090/2012).

Invocábamos en ellas el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva y a la racionalidad en la interpretación de los requisitos de acceso al proceso.

Y en la primera de las mismas añadíamos un argumento más contundente, al señalar que «En supuestos como el presente se produce enfrentamiento entre dos principios legales. De una parte la naturaleza de orden público procesal de la caducidad que obliga a apreciarla incluso de oficio. Consecuencia es que los plazos para interponer la demanda se suspenden (no se interrumpen) por las causas marcadas expresamente en la Ley y no por otras diferentes. En sentido contrario operan dos principios. El de la buena fe en el respeto a los actos propios y el de la efectividad de la tutela judicial efectiva.

No puede estimarse que obra de buena fe la Administración que, primero, informa erróneamente de los plazos para ejercitar reclamaciones frente a sus actos y, después, invoca la caducidad frente a quien ejercitó las acciones dentro del plazo que se le había notificado que podía hacerlo, transformando así́ la garantía que el art. 58 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece a favor del administrado, en una especie de añagaza que le haga caer en el error. No es viable que la Administración pretenda obtener un beneficio a consecuencia de su propia violación de la norma«.

2. Nuestra doctrina es coincidente y respetuosa de la dimanante del Tribunal Constitucional que en las STC 193/1992, 214/2002 y 154/2004 aborda supuestos análogos al que aquí́ enjuiciamos y da una respuesta acorde con la que luce en la sentencia de contraste.

…>

Y la Sala Tercera del TS tiene dicho (desde hace más de veinte años) -por todas, STS de 19.06.2001 (casación nº 5394/1994)-:

<TERCERO.- El motivo debe ser estimado, pues tal y como se reconoce en el mismo escrito de oposición a este recurso de casación, es indiscutible e indiscutida la existencia y alcance de la jurisprudencia que se invoca. En efecto, esta Sala tiene declarado que cuando la omisión del recurso administrativo previo que procediera es debida a la defectuosa notificación del acto recurrido, no cabe dictar en perjuicio del particular interesado un pronunciamiento de inadmisibilidad de su recurso jurisdiccional, procediendo, por el contrario, entrar a conocer del fondo del asunto si existen suficientes elementos para ello. El derecho de acceso a la jurisdicción; el principio pro actione; el que obliga a una interpretación y aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, exigiendo en todo caso que su apreciación sea necesaria para satisfacer la finalidad o razón de ser a la que obedecen, son argumentos bastantes para desautorizar aquel pronunciamiento de inadmisibilidad. Siendo, de otro lado, el principio de economía procesal el que justifica la procedencia de enjuiciar la cuestión de fondo, con preferencia a otras soluciones alternativas, como la de retrotraer las actuaciones al momento en que se produjo la defectuosa notificación, o la de requerir al actor para que formule el recurso administrativo omitido. Jurisprudencia que cabe ver indicada en las sentencias que cita el recurrente en casación y, con más precisión, en la sentencia de 19 de junio de 1998, entre otras.

Esa jurisprudencia es de aplicación al caso de autos, pues se reconoce como cierto que al notificar el acto administrativo impugnado (que lo es, como luego veremos, el dictado el 13 de enero de 1992 por el Ingeniero Jefe de Zona en Jaén de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir) se omitieron las indicaciones que exigía el articulo 79.2 de la LPA, referidas a si era o no definitivo en vía administrativa y a los recursos que contra él pudieran proceder. Y lo es aun con más razón al concurrir una circunstancia singular que la propia sentencia recurrida relata, cual es que el interesado, tras conocer aquel acto, presentó nuevo escrito en el que, de un lado, insistía en su pretensión (lo que de por sí hubiera debido entenderse, incluso, como formulación de un propio recurso administrativo) y, de otro, solicitaba se le indicasen los recursos que podía interponer, a lo que no obtuvo respuesta.>

Un ejemplo más próximo en el tiempo sería el de la Sentencia, también de la Sala Tercera del TS, que se comenta en este artículo de José Ramón Chaves.

En definitiva, cuando una Administración Pública omite o facilita una información errónea respecto al agotamiento de la via previa no puede el órgano judicial omitir si el origen de esa falta de agotamiento trae causa en los defectos en los que incurrió la administración al notificar el acto. Y si el órgano judicial concluye que la falta de agotamiento de la via previa se debió al defecto de la notificación administrativa, el órgano judicial debe preservar el derecho a la tutela judicial efectiva y, en consecuencia, enjuiciar la cuestión de fondo.

Siendo ello así, y a la vista de las tres Sentencias de la Sala de lo Social del TSJCyL con sede en Burgos, me queda la duda de si las mismas se deben a que la Sala desconoce la doctrina expuesta o a que no la comparten. En todo caso, “errare humanum est”.


Foto: JJBose

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