Por Javier García Sanz

La concurrencia de cosa juzgada negativa, como causa impeditiva de la admisión o estimación de la pretensión, se aplica con menos frecuencia en la jurisdicción contencioso-administrativa que en la civil. Los breves plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo limitan el número de casos en los que, en un segundo pleito, se plantean pretensiones coincidentes con las ya resueltas en un proceso anterior entre las mismas partes.

Sin embargo, su menor frecuencia no implica que sea una institución irrelevante. Prueba de ello es que no son pocas las resoluciones del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que resuelven sobre la excepción de cosa juzgada, lo que ha obligado al Tribunal Supremo a fijar doctrina sobre determinados aspectos de su concreto alcance en esta jurisdicción.

Este alcance presenta algunas singularidades respecto al proceso civil que puede ser útil destacar, tomando como base los pronunciamientos más recientes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Principio general: sentencia firme anterior y exigencia de la triple identidad de objeto, partes y causa de pedir.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) se refiere a la cosa juzgada como causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en su artículo 69.d), pero no define la institución ni sus presupuestos. Es preciso acudir por ello al artículo 222 de la LEC. Conforme a este precepto, para que proceda inadmitir un procedimiento por cosa juzgada son precisos dos requisitos: que se haya resuelto por sentencia firme un proceso anterior y que entre el primer y el segundo proceso concurran determinadas identidades.

En cuanto a la sentencia firme anterior, esta ha de haber enjuiciado y resuelto el fondo de la pretensión. Por esta razón, no producen efecto de cosa juzgada las sentencias firmes que declaran la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por apreciar una excepción procesal (STS Sección 5ª, 1126/2020, de 27 de julio).

Por lo que respecta a las identidades, el artículo 222 de la LEC exige que concurran identidad de objeto, partes y causa de pedir entre el procedimiento inicial resuelto por sentencia firme y el pleito en que se ha de analizar la excepción (entre otras, STS Sección 2ª, 317/2017, de 23 de febrero). Cada uno de estos tres elementos presenta singularidades en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Singularidades en cuanto a la identidad de objeto

En la jurisdicción contencioso-administrativa, el objeto del procedimiento viene conformado por dos vectores: la actuación administrativa impugnada y las pretensiones ejercitadas (entre otras, STS Sección 2ª, 317/2017, de 23 de febrero).

No habrá identidad de objeto ni por tanto cosa juzgada negativa si en el proceso posterior se recurren actos o disposiciones distintos de los que fueron objeto del proceso anterior resuelto por sentencia firme. Se excepcionan los actos o disposiciones que sean una mera repetición de los ya enjuiciados en el pleito inicial.

Como ejemplo de repetición entre actuaciones administrativas a efectos de esta excepción, la STS Sección 4ª, 2643/2016, de 15 de diciembre, apreció cosa juzgada en un caso en el que un sindicato presentó una solicitud cuya denegación había sido confirmada por sentencia firme y, posteriormente, volvió a presentar la misma solicitud e impugnó su denegación en la vía contenciosa. La STS Sección 7ª, 1946/2016, de 21 de julio y otras similares de fechas coetáneas, apreciaron que, en casos en que por sentencia firme se había denegado a un militar una mejora de pensión asociada a una condecoración, el militar no podría después impugnar en sede contenciosa las nóminas que no reflejaban esa mejora, ni solicitar la extensión de efectos de una sentencia dictada para otro militar que sí había obtenido esa mejora.

El Tribunal Supremo aplica un criterio restrictivo para apreciar la posible identidad en la actuación recurrida, siendo en general suficiente con que esa actuación sea formalmente diferente que la ya enjuiciada para que no se considere coincidente con la del pleito anterior a efectos de apreciar cosa juzgada negativa (STS Sección 4ª, 1913/2024, de 3 de diciembre). En palabras de la STS Sección 3ª, 1230/2023, de 10 de octubre, con cita de otras anteriores, “basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada” (en su vertiente negativa).

Sobre esta base, la STS Sección 4ª, 780/2026, de 22 de junio, consideró que no existe cosa juzgada negativa si en el primer pleito se resolvió sobre el pago de intereses de demora previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, de lucha contra la morosidad y en el segundo pleito se reclama la indemnización de costes de cobro prevista en la misma ley respecto de unas mismas facturas. A su vez, la STS Sección 4ª, 729/2020, de 10 de junio, descartó la inadmisión por cosa juzgada cuando una determinada cuestión se había planteado inicialmente mediante el procedimiento de inejecución de actos firmes, y posteriormente, una vez desestimado el anterior pleito por sentencia firme, se interpuso un recurso ordinario sobre un acto diferente, aunque se refería a una pretensión sustancialmente idéntica. La STS Sección 6ª, 1616/2016, de 4 de julio excluyó que una sentencia que fijó un justiprecio expropiatorio sobre determinados bienes generara efecto de cosa juzgada negativa sobre el enjuiciamiento de un acto que fijaba el justiprecio de los mismos bienes, pero con arreglo a circunstancias y normativa posteriores a los de la primera valoración. Por su parte, la STS Sección 3ª, 1972/2017, de 14 de diciembre, declaró que no cabe hablar de cosa juzgada negativa cuando una sentencia firme confirma la improcedencia de una inscripción en un registro administrativo, si la solicitud se reitera posteriormente intentando subsanar los defectos previos y el segundo proceso tiene por objeto la resolución sobre esa segunda inscripción. La STS Sección 4ª, 2375/2016, de 7 de noviembre, negó que existiera identidad entre la pretensión de impugnación de una liquidación tributaria y la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de esa misma denegación. Como último ejemplo, la STS Sección 5ª, 2639/2016, de 15 de diciembre, declaró que “la sentencia desestimatoria del recurso directo no tiene efectos de cosa juzgada sobre un posterior recurso indirecto, máxime si, como ocurre en el presente caso, los argumentos impugnatorios utilizados no resultan ser homogéneos”.

Ahora bien, si la actuación administrativa recurrida en el segundo procedimiento, aun siendo formalmente distinta, está relacionada con la que fue objeto del pleito anterior, no habrá cosa juzgada negativa por falta de identidad de objeto (el segundo pleito se podrá resolver), pero sí se producirá en el segundo pleito el efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada previsto en el artículo 222.4 de la LEC (lo resuelto en el primer pleito incidirá o incluso vinculará en la resolución del segundo), como destaca entre otras la STS Sección 2ª, 317/2017, de 23 de febrero.

Pasando al segundo vector, tampoco habrá cosa juzgada negativa por falta de identidad de objeto si, respecto de la misma actuación administrativa, en el primer y en el segundo pleito se ejercitan pretensiones distintas. Por ello, la cosa juzgada como causa de inadmisión no puede declararse hasta que el recurrente ha formulado la demanda, ya que solo entonces se conocen no solo las partes y la actuación administrativa impugnada, sino también la pretensión o pretensiones ejercitadas, cuya identidad con las del pleito anterior es necesaria para declarar la inadmisión por cosa juzgada (STS Sección 3ª, 360/2022, de 22 de marzo).

Existe identidad a efectos de cosa juzgada entre pretensiones sustancialmente idénticas, aunque presenten alguna diferencia formal menor. No obstante, se ha considerado que no existe identidad de pretensiones cuando un acto o disposición dictados en ejecución de sentencia se impugnan, primero, en la fase de ejecución del primer procedimiento a través de los incidentes previstos en los artículos 108 y 109 de la LJCA por contravenir el título ejecutado y, luego, en un nuevo procedimiento contencioso-administrativo independiente. Puesto que las cuestiones que pueden plantearse en el segundo caso son más amplias que en el primero, ambos cauces son compatibles y no generan entre sí efecto de cosa juzgada negativa (STS Sección 4ª, 1516/2025, de 24 de noviembre).

Para verificar la identidad de pretensiones, se ha de atender a la demanda del pleito inicial por encima de la sentencia. Así lo declara la STS Sección 5ª, 2372/2016, de 7 de noviembre.

En el caso resuelto por esa sentencia, la recurrente había impugnado una disposición general y, en la misma demanda, solicitó como pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada la indemnización de daños y perjuicios que le había causado esa disposición. La sentencia desestimó la nulidad de la disposición general y el recurrente alegó que no se había pronunciado de forma expresa sobre la reclamación de daños y perjuicios. Cuando en un segundo procedimiento de responsabilidad patrimonial la misma recurrente volvió a solicitar los mismos daños y perjuicios, el Tribunal Supremo apreció la existencia de cosa juzgada negativa porque “firme la sentencia, debe estimarse que en ella se resuelven todas las pretensiones accionadas en el proceso, incluso cuando exista incongruencia y ésta no se hubiera subsanado (…)”. A ello añadió que, en realidad, una interpretación coherente del fallo y los fundamentos jurídicos de la sentencia firme anterior debía razonablemente llevar a concluir que la acción indemnizatoria sí había sido expresamente desestimada en el primer pleito.

Si la sentencia firme anterior ha resuelto sobre la situación jurídica en un período determinado, la cosa juzgada negativa solo afectará a ese período, sin impedir que, en un recurso posterior, se resuelva sobre períodos posteriores, aunque la cuestión jurídica planteada sea la misma (STS Sección 4ª, 1509/2018, de 17 de octubre). Sin embargo, por efecto de la cosa juzgada positiva, el pronunciamiento sobre el segundo período será coincidente con el de la sentencia inicial sobre el primer periodo, salvo que hayan cambiado las circunstancias, la norma aplicable o la jurisprudencia.

Singularidades en cuanto a la identidad de partes

Si en la jurisdicción civil la cosa juzgada negativa opera si las partes son las mismas, con independencia de la posición procesal en que actúen, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo afirma en varias sentencias que la identidad subjetiva, como presupuesto de la cosa juzgada negativa, debe darse tanto respecto de las partes como de la “calidad en que actúan” (por todas, STS Sección 4ª, 772/2025, de 17 de junio). No obstante, resulta muy discutible que la Administración recurrida pudiera poner en marcha la revisión de oficio o instar, como recurrente, la declaración de lesividad de un acto cuya legalidad ya fue confirmada en un pleito anterior en el que la misma Administración fue demandada, siempre que los fundamentos invocados sean los mismos. Este punto no ofrece dudas, sin embargo, en lo que se refiere al efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada, que se produce cualquiera que sea la posición que ocupen las partes en uno u otro pleito, siempre que lo decidido en el primero sea antecedente lógico de lo que sea objeto del posterior (STS Sección 3ª, 360/2022, de 22 de marzo).

Por otra parte, el efecto negativo de la cosa juzgada (o un efecto materialmente similar) puede producirse en algunos casos en que las partes no son las mismas que en el pleito inicial, debido a las reglas fijadas en el artículo 72 de la LJCA sobre los efectos de las sentencias de lo contencioso-administrativo. En particular:

a) Las sentencias que inadmiten o desestiman el recurso solo producen efectos entre las partes, por lo que no impedirán que una sentencia posterior se pronuncie sobre el mismo objeto del proceso inicial si el segundo proceso lo insta una parte distinta a la que recurrió en el pleito inicial (art. 72.1 de la LJCA).

b) Las sentencias estimatorias que anulan un acto o disposición producen efectos respecto de todas las personas afectadas, por lo que impiden que una sentencia posterior se pronuncie sobre la anulación del mismo acto o disposición, aunque el segundo proceso sea instado por una parte distinta a la que fue recurrente en el pleito inicial (art. 72.2 de la LJCA). Una vez expulsado del ordenamiento jurídico un acto o disposición por sentencia firme, ya no tiene sentido el enjuiciamiento de su validez en una nueva sentencia, aunque el proceso haya sido instado por una parte diferente a la que recurrió en el pleito en que se declaró la anulación. El impedimento para que se dicte sentencia en el segundo proceso podrá canalizarse a través de la apreciación de cosa juzgada o, con mayor frecuencia y probablemente con mayor propiedad, por la carencia sobrevenida de objeto (ATS Sección 3ª, de 16 de febrero de 2026, rec. 2882/2025).

c) Las sentencias estimatorias de una pretensión de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada solo producen efectos entre las partes, por lo que no impiden que una sentencia posterior se pronuncie sobre sobre la situación jurídica individualizada de una parte distinta a la que fue recurrente en el pleito inicial, aunque derive de la misma actividad administrativa enjuiciada en el primer pleito.

En lo que se refiere en concreto a la extensión de los efectos de una sentencia firme a sujetos no recurrentes contemplada en el artículo 110 de la LJCA, la cosa juzgada negativa opera en un doble plano.

a) Por un lado, la extensión de efectos no será posible si la situación jurídica del sujeto que la pretende ya hubiera sido resuelta por sentencia firme anterior, como dispone el artículo 110.5.a) de la LJCA. En esta línea, la STS Sección 3ª, 748/2026, de 16 de junio, estableció como doctrina que una empresa que ha visto confirmada por sentencia firme la sanción que se le impuso no puede pretender, mediante un incidente de ejecución, que la sanción quede sin efecto extendiendo los efectos de una sentencia posterior anulatoria firme, dictada para otra empresa que recibió una sanción similar.

b) Por otro lado, una vez firme, el auto que acuerda la extensión producirá efecto de cosa juzgada negativa respecto a la pretensión que en el futuro pudiera ejercitar el sujeto beneficiado por la extensión. Si el sujeto ha visto resuelta su pretensión de forma favorable a través de la extensión de efectos, no podrá volver a plantearla en un recurso contencioso posterior. Por el contrario y aplicando el mismo principio reflejado en la STS Sección 4ª, 1516/2025, de 24 de noviembre citada más arriba, no habría cosa juzgada negativa si el auto denegara la extensión, puesto que en el segundo recurso se podría enjuiciar la situación jurídica del recurrente de una forma más amplia que la delimitada por el estricto marco de la extensión de efectos de sentencias.

Singularidades en cuanto a la identidad de causa de pedir

En el proceso contencioso-administrativo rige el artículo 400 de la LEC (STS Sección 3ª, 279/2025, de 18 de marzo). Este precepto obliga a aducir en la demanda todos los hechos y fundamentos jurídicos que sustenten la pretensión y sean entonces conocidos, de tal forma que, a efectos de cosa juzgada, “los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio posterior si hubiesen podido alegarse en éste”.

No obstante, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha aplicado una interpretación más restringida que la Sala de lo Civil sobre el alcance del artículo 400 de la LEC. En algunas sentencias de la Sala Primera se abre paso la extensión del efecto preclusivo no solo a los hechos o fundamentos que pudieron alegarse en el primer pleito, sino también a las pretensiones que pudieron formularse en el primer procedimiento y no lo fueron sin causa justificada. Sin embargo, la Sala de lo contencioso-administrativo ha sido tajante en limitar ese efecto preclusivo a los hechos y fundamentos jurídicos que pudieron alegarse, sin extenderlo a las pretensiones deducibles y no deducidas. Por ello, no habrá cosa juzgada negativa si en el segundo procedimiento se enjuicia una pretensión distinta, aunque pudiera haberse planteado en el primero. Lo que no puede formularse en el segundo proceso es la misma pretensión alegando fundamentos fácticos o jurídicos que pudieron haberse invocado en el primer procedimiento.

La STS Sección 3ª, 279/2025, de 18 de marzo, sentó como doctrina que el artículo 400 de la LEC, en su proyección al procedimiento contencioso-administrativo, “no admite una interpretación extensiva o desproporcionada” y consideró que no había cosa juzgada negativa respecto a la pretensión de cumplimiento de una cláusula penal de un convenio administrativo, cuando en otro proceso anterior se había planteado la pretensión de cumplimiento de la obligación principal de ese mismo convenio. Por su parte, la posterior STS Sección 4ª, 780/2026, de 22 de junio, señaló que la preclusión prevista en el artículo 400 de la LEC, en lo relativo al proceso contencioso-administrativo, “debe entenderse referida a hechos o fundamentos jurídicos que hubiesen podido servir de apoyo a la pretensión inicial, pero no a un título jurídico diferente al que se hizo valer en el proceso previo y para obtener un pronunciamiento diferente al primero”.

Siguiendo la doctrina sentada por la Sala Primera del Tribunal Supremo, el efecto preclusivo del artículo 400 de la LEC no se producirá si en el segundo pleito se invocan hechos nuevos que no pudieron alegarse en el pleito inicial. En cuanto a la posible identidad de fundamentos jurídicos, la Sala Tercera tiene establecido que no habrá cosa juzgada si en el segundo pleito se invocan motivos o razones de impugnación que no se alegaron en el primero por basarse en nuevos criterios jurisprudenciales posteriores a la resolución del pleito inicial. Se estima que, en estos casos, esos motivos o razones no pudieron alegarse en el primer procedimiento, por lo que no generan efectos preclusivos en el segundo.

Esta doctrina ha sido la fijada en la STS Sección 2ª, 3/2022 de 10 de enero, en la STS Sección 2ª, 359/2026, de 24 de marzo y en la STS Sección 2ª, 765/2026, de 18 de junio. Las sentencias se refieren a supuestos en que en el primer pleito había sido desestimado un recurso que tenía por objeto una disposición de carácter general. En el segundo pleito se impugnaban por la misma parte recurrente actos aplicativos e indirectamente la misma disposición general, pero en relación con esta última se invocaba una jurisprudencia posterior a la resolución del primer procedimiento. La STS Sección 5ª, 2639/2016, de 15 de diciembre, había declarado que “la sentencia desestimatoria del recurso directo no tiene efectos de cosa juzgada sobre un posterior recurso indirecto, máxime si, como ocurre en el presente caso, los argumentos impugnatorios utilizados no resultan ser homogéneos”. Sin embargo, esta posición inicial puede ser matizada a la luz de la jurisprudencia posterior sobre la aplicación del artículo 400 de la LEC al procedimiento contencioso-administrativo. Esa jurisprudencia impediría la resolución del recurso indirecto posterior interpuesto por la misma parte que vio desestimado el recurso directo, salvo que el recurso indirecto se base en hechos o fundamentos (incluida nueva doctrina jurisprudencial) que no pudieron ser alegados en el recurso directo.

Cosa juzgada y revisión de oficio

El efecto de la cosa juzgada negativa, en caso de concurrir la triple identidad, no solo impide la resolución de un segundo procedimiento contencioso-administrativo, sino también que la parte recurrente del primer procedimiento solicite a la Administración la revisión de oficio del acto que ya fue objeto de enjuiciamiento firme. La STS Sección 4ª, 772/2025, de 17 de junio, aclaró que la revisión de oficio de disposiciones o actos nulos prevista en el artículo 106 de la Ley 39/2015 procede respecto de actos administrativos “que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”, pero no respecto de los que ya hubieran sido recurridos, analizados y resueltos en vía judicial. Se exceptúa el caso en que la sentencia firme previa se hubiera limitado a constatar la producción del acto administrativo por silencio positivo, pues en ese caso sí será posible instar la revisión de oficio de ese acto administrativo si en él concurre causa de nulidad de pleno derecho, pues esa causa de nulidad no llegó a ser analizada en el procedimiento contencioso (STS Sección 3ª, 143/2023, de 7 de febrero).

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