Por Alejandro Huergo Lora

 

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, se aplica el procedimiento abreviado a aquellos procesos de los que conocen órganos unipersonales (Juzgados provinciales o Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo) que, además, tengan una cuantía no superior a 30.000 euros o figuren en una lista de materias que incluye las cuestiones de personal (de todo tipo, aunque se refieran al nacimiento o la extinción de la relación de servicio), así como los asuntos de extranjería, inadmisión de peticiones de asilo político y sanciones por dopaje (artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, LJCA). Los órganos jurisdiccionales colegiados (Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional o del Tribunal Supremo) aplican el procedimiento abreviado en un único caso: los recursos dirigidos contra la inejecución de actos administrativos firmes, que sirven, por ejemplo, para obligar a la Administración a ejecutar un acto obtenido por silencio administrativo positivo.

En la práctica, el procedimiento abreviado se utiliza con bastante frecuencia y en asuntos que no son tan menores como puede parecer a primera vista y que a menudo revisten bastante complejidad jurídica (como ocurre, por ejemplo, con los de personal o los tributarios o de sanciones). Además, muchas veces se trata de pleitos-masa, de forma que, aunque el caso concreto tiene una cuantía que no supera los 30.000 euros, la sentencia va a afectar indirectamente a muchos otros que tienen en su conjunto una cuantía muy superior. En el caso concreto de los recursos contra la inejecución de actos administrativos firmes, no existe límite de cuantía. Para completar el cuadro, cuando el asunto tiene una cuantía no superior a 30.000 euros (como sucede en algunos, no todos, de los que se tramitan por el procedimiento abreviado), la sentencia del Juzgado no es recurrible en apelación (y sólo en casos muy limitados en casación), por lo que es casi siempre la primera y la última respuesta que obtiene el demandante. Recordemos que en el proceso civil el umbral económico para poder interponer recurso de apelación está en 3.000 euros.

El procedimiento abreviado, a diferencia del ordinario, tiene una vista oral. Mi impresión personal es que en algunos casos esa vista es útil para transmitir los argumentos y para depurar la cuestión litigiosa mediante la discusión entre las partes, y que la combinación entre el texto escrito y la discusión oral (no necesariamente larga, por supuesto) puede ayudar a obtener la mejor resolución posible.

Pero es en esta vista oral (y no antes), cuando la Administración demandada contesta a la demanda y se practican, en su caso, las pruebas y se formulan, también en su caso, las conclusiones. Esta estructura (demanda escrita, señalamiento de vista y contestación a la demanda en forma oral) también la tenía el juicio verbal de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero fue reformada en 2015 para que la contestación a la demanda se presentase por escrito antes de la vista (Ley 42/2015, de 5 de octubre). Antes ya se preveía la contestación escrita en algunos casos de aplicación del procedimiento del juicio verbal.

El hecho de que la contestación a la demanda se formule oralmente produce una asimetría muy clara en las posibilidades de defensa de las partes, que a veces casi llega a la indefensión. El demandante “enseña sus cartas” desde que presenta la demanda. En cambio, el demandado tiene mucho tiempo para prepararse (a veces incluso años, depende del atasco de cada Juzgado) y sólo muestra sus argumentos en el momento de la vista, lo que supone una capacidad de respuesta muy limitada por parte del demandante, que debe anticipar antes del juicio, hasta donde le sea posible, los movimientos de la otra parte.

Es verdad que, si el demandante solicita medidas cautelares, la Administración demandada, en sus alegaciones a dicha petición, puede adelantar sus argumentos de fondo a fin de negar el fumus boni iuris, dando así pistas sobre la futura contestación. Sin embargo, como los tribunales normalmente se niegan a adelantar el juicio de fondo y no tienen en cuenta el fumus boni iuris, la parte demandada puede prescindir de adelantar sus argumentos de fondo (que a veces ni siquiera conoce en ese momento, puesto que el pleito se prepara antes de la vista).

También es verdad que el proceso contencioso-administrativo suele ser impugnatorio de un acto administrativo previo, por lo que los argumentos de la Administración ya están en el expediente administrativo, concretamente en los informes que sirven de base al acto administrativo recurrido. Pero no siempre es así (a veces se impugna la denegación presunta de una solicitud, por ejemplo, o una inactividad) y, en todo caso, lo normal es que la Administración emplee argumentos nuevos para oponerse a los del recurso contencioso-administrativo, que también serán nuevos respecto a los del expediente. El proceso judicial no es una repetición del procedimiento administrativo.

La práctica acentúa, con frecuencia, esa sensación de indefensión. Los Juzgados siempre van mal de tiempo y programan, normalmente, varias vistas seguidas, a las que se asigna un tiempo bastante limitado. Al demandante se le pregunta si se ratifica en la demanda, por lo que, para evitar reiteraciones, su exposición será, normalmente, corta. La Administración presenta su contestación a la demanda con menos limitaciones, porque es la primera vez que expone sus argumentos. Además, normalmente presenta su contestación también por escrito (en forma de minuta), por lo que al efecto de la exposición oral se añade la fijeza que da el texto escrito. Si, como sucede con alguna frecuencia, no se practican pruebas porque la documentación está en el expediente, puede ocurrir incluso que el Juzgado no acceda a la formulación de conclusiones, aduciendo que no hay prueba que valorar (aunque entiendo que esto no procede, puesto que, según el artículo 62.3, en relación con el 78.23, ambos de la LJCA, debe acordarse la formulación de conclusiones siempre que lo solicite el demandante). En este escenario, el demandado ocupa prácticamente la totalidad del tiempo dedicado a la vista, lo que no parece demasiado razonable.

Peor aún es lo que sucede si la Administración presenta documentos con la contestación a la demanda (como puede hacer), puesto que la capacidad de reacción del demandante es, como puede suponerse, mínima. Es cierto que los documentos relevantes deberían estar en el expediente (entregado al demandante con al menos 15 días de antelación a la vista), pero la Administración, como parte procesal que es, puede aportar documentos con la contestación.

Además, es posible que, junto a la Administración demandada, se hayan personado codemandados. Por ejemplo, en un proceso de personal en el que se impugnan los resultados de una oposición o la inadmisión de uno de los aspirantes, se persona quien ha obtenido la plaza en disputa. El codemandado no está vinculado en absoluto por los argumentos y los documentos que figuren en el expediente, por lo que puede sorprender al demandante con documentos y alegaciones completamente nuevos.

Normalmente, el proceso contencioso-administrativo se basa más en los fundamentos jurídicos que en los hechos, por lo que estos problemas derivados de que la contestación se formule oralmente son aún mayores que en el juicio verbal civil. Además, el límite de cuantía del proceso verbal está en 6.000 euros y el del procedimiento abreviado contencioso-administrativo en 30.000, por lo que (con independencia de los numerosos casos en que uno y otro se aplican al margen de la cuantía) se tramitan por el abreviado casos más relevantes. Sin embargo, el legislador consideró necesario eliminar la contestación oral en el juicio verbal y la ha mantenido en el procedimiento abreviado. La comparación con el proceso laboral (en el que también se contesta oralmente) no parece adecuada porque en muchos casos la complejidad jurídica de las cuestiones planteadas en el procedimiento abreviado contencioso-administrativo es mayor.

Es verdad que, desde una reforma de 2011 (Ley 37/2011, de 10 de octubre), si el actor renuncia, en la demanda, a proponer pruebas y a la celebración de vista, la contestación se presenta por escrito y se dicta sentencia a continuación (salvo que sea el demandado el que solicite vista). Sin embargo, el precio a pagar para que la contestación sea escrita es muy alto: renunciar a la prueba y a las conclusiones. El demandante se queda sin ninguna posibilidad de rebatir lo que digan la Administración y los posibles codemandados.

Sorprendentemente, el Anteproyecto de Ley de Medidas de Eficiencia Procesal, que modifica numerosos preceptos de la LJCA, no toca esta cuestión, a mi juicio importante.

La introducción de la contestación a la demanda por escrito no retrasaría significativamente el procedimiento ni supondría un gran incremento del trabajo de la oficina judicial, puesto que simplemente supone que, cuando se le da traslado de la demanda a la Administración y, en su caso, al posible codemandado, se les concede un plazo para contestarla. Nada más. Los “cuellos de botella” del procedimiento abreviado, los que retrasan la resolución de los asuntos, no derivan del número de trámites de este procedimiento, sino de los tiempos muertos que se producen entre la presentación de la demanda y la celebración de la vista (a veces se señalan las vistas para dentro de dos años) y entre la celebración de la vista y el dictado de la sentencia. Estos tiempos muertos dependen de la carga de trabajo del Juzgado, no de que el procedimiento tenga más o menos fases.

Por otro lado, la repetición de procesos masivos o que aparentemente no tienen sentido porque ya existe una consolidada doctrina en una determinada dirección, debe evitarse o encauzarse por otras vías, no con reglas que simplemente dificulten la tutela judicial del demandante de forma indiscriminada.

La introducción de la contestación por escrito es una reforma sencilla. Esperemos que no sea necesario apurar la argumentación y llegar al TC o al TEDH en algún caso en que las circunstancias que se han relatado llegan a suponer una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva o del derecho a un juicio justo.

Foto: Pedro Fraile