Por Jesús Alfaro Águila-Real*

 

«La organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo»

 

Introducción

 

Sin duda, el más importante límite a la libertad estatutaria de las asociaciones – que vale tanto como decir a la libertad de autoorganización que forma parte del contenido esencial del derecho de asociación – es la exigencia del art. 2.5 LODA de que la “organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo”, exigencia que reiteran el art. 7 g) LODA al establecer como contenido obligatorio de los estatutos de la asociación los “criterios que garanticen el funcionamiento democrático de la asociación” y el art. 13 al regular el funcionamiento de la asamblea general de socios (art. 11.3 LODA). El precepto tiene carácter orgánico (Disp. Final 1ª)

Una asociación tiene una estructura y funcionamiento democráticos cuando los asociados participan en formación de la “voluntad” de la asociación y eligen y destituyen a los que gestionan y hay democracia interna cuando el peso de cada asociado es igual (por cabezas, v.,a STC 56/1995 de 6-III sobre partidos políticos y la STS 17-IV-2012). Determinar si una asociación cumple con el requisito de organización y funcionamiento democráticos no es sencillo y cabe imaginar muchos supuestos dudosos lo que es grave dado que se atribuye al funcionario encargado del registro de asociaciones la comprobación de que se cumplen tales requisitos. Así, por ejemplo, el legislador parece contradecirse cuando prevé expresamente la posibilidad de que existan socios de distintas “clases” (art. 7 e) LODA), lo que no puede sino significar que los Estatutos pueden otorgar más derechos a unos socios que a otros (cfr. Art. 7 f LODA que al señalar lo que ha de constituir contenido obligatorio de los estatutos incluye “los derechos y obligaciones de los asociados y, en su caso, de cada una de sus distintas modalidades” lo que presupone que las distintas modalidades de socios pueden tener distintos derechos. Si tal desigualdad afecta al derecho de voto contradice derechamente el carácter democrático que, si alguna expresión tiene es, como hemos señalado, la de que todos los miembros de la organización tienen un derecho igual a participar en los asuntos de la asociación. 

 

La exigencia de funcionamiento democrático para las asociaciones en general es, probablemente, inconstitucional.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia de 23 de julio de 1998, no se pronunció sobre la cuestión porque resolvió el recurso, declarando inconstitucional el precepto de la ley vasca de asociaciones que establecía tal exigencia, sobre la base de que sólo el legislador orgánico podía pronunciarse al respecto. Veremos que se ha pronunciado indirectamente en las STC 133/2006, de 27 de abril de 2006 y STC 135/2006, de 27 de abril de 2006 con unos argumentos a favor de la constitucionalidad de la norma que se analiza que carecen de cualquier valor argumentativo.

La norma es inconstitucional porque, aunque pretende no aplicarse directamente a las asociaciones que estén reguladas por una legislación específica (Disp. Final 2ª), su carácter general y su inclusión entre sus preceptos orgánicos obligan a afirmar que la imposición del carácter democrático limita desproporcionadamente el derecho fundamental de asociación en lo que se refiere a la libre configuración de sus relaciones por los asociados. La gente ha de ser libre para organizar sus relaciones voluntarias con otras personas como tenga por conveniente sin tener que hacerlo de forma semejante a como, por imperativo constitucional, han de organizarse las relaciones de carácter público o los partidos políticos (STC 56/95 de 6-III donde se explica que la exigencia del carácter democrático de los partidos políticos constituye una “carga” que se justifica por las funciones que tienen encomendadas los partidos de encauzar la voluntad popular). La jurisprudencia constitucional es taxativa en el sentido de que forma parte del contenido esencial del derecho de asociación – y, por lo tanto, constituye un límite a todos los poderes públicos incluido el legislador – el derecho de autoorganización, “un derecho éste último que tiende, precisamente, a preservar la existencia de un ámbito libre de interferencias de los poderes públicos en la organización y funcionamiento interno…” de las asociaciones (STC 56/1995 de 6-III, FJ 3º ; STC 96/1994 de 21-III ; STC 218/1988 de 22-XI)

Como se reconoce en la propia exposición de motivos de la Ley, la función del derecho de asociación es permitir que el pluralismo social se exprese eficazmente contribuyendo así al desarrollo de la personalidad de los individuos que pueden perseguir sus fines vitales libremente elegidos en cooperación con otros individuos con los que comparten tales fines y utilizando, igualmente, los medios que consideren más adecuados. Pero el pluralismo social (ad extra) sólo puede lograrse si no se exige que el pluralismo se exprese en el interior de la asociación. La acción colectiva es costosa. Los individuos no tienen incentivos para contribuir a la producción de bienes colectivos si pueden obtenerlos gratis a costa de otros miembros del grupo. Por lo tanto, para que un grupo de individuos pueda actuar eficazmente como grupo es imprescindible asegurarse la homogeneidad de los miembros del grupo y la utilización de reglas que reduzcan los costes de adoptar decisiones y de asegurar su cumplimiento. Los seres humanos tienden a organizarse de forma que se minimicen tales costes. Es normal, pues, que los grupos expulsen a aquellos de sus miembros que tienen preferencias más alejadas de las de la mayoría del grupo y atraigan a los de preferencias más homogéneas de forma que la consecución de los fines del grupo se logre al menor coste posible. Esta es una elección de los particulares que se asocian, no del Estado. Y es perfectamente imaginable que los que constituyen una determinada asociación valoren extraordinariamente que en el interior de la misma reine la unidad ya que el discrepante siempre tiene la opción de abandonarla voluntariamente y fundar una asociación competidora. Exigir que todas las asociaciones tengan idéntico funcionamiento interno, obligándoles a cumplir idénticos requisitos en la regulación de las relaciones entre socios a los que se exigen en las relaciones entre los ciudadanos y el Estado limita extraordinariamente la libertad de autoorganización de las asociaciones. Como dijera Salvador hace algunos años

“el ámbito de lo público se rige por la democracia y el de lo privado, por la libertad … en un país libre, la democracia no tiene por qué llegar a todas partes… Exigir…(que las asociaciones)… se articulen de forma democrática es un dislate, pues la pretensión de totalidad pervierte el sentido de la democracia, que… es… también respeto a las minorías y… a la libertad individual de los ciudadanos, (para)… asociarse y organizarse a su gusto, (y)… no al de la mayoría”

Con buen criterio, la Constitución sólo exige el carácter democrático para las instituciones que cumplen funciones públicas tales como los partidos políticos y los sindicatos y, en particular  para los colegios profesionales (art. 36 CE) y las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios” (art. 52 CE) lo que es un importante argumento a contrario. En este sentido, el Tribunal Constitucional señaló hace tiempo (STC 89/1989 de 11 de mayo) que

“esta exigencia (de carácter democrático) constituye en sí misma un contrapeso, una compensación del deber del titulado de inscribirse y a la vez una garantía de que esa obligatoriedad (de adscripción) estará sujeta al control democrático de los mismos colegiados”.

Pues bien, el carácter democrático de una organización es una regla perfectamente sensata como norma imperativa para las asociaciones de adscripción obligatoria porque los asociados no pueden “votar con los pies”, no tienen como opción la “salida”. También lo es como norma dispositiva (salvo que se haya pactado otra cosa, la organización interna de una asociación ha de ser democrática), incluso como norma dispositiva “fuerte” en el sentido de no modificable por mayoría – si consta en los estatutos inicialmente aprobados-, sino sólo con el consentimiento de todos los asociados. Pero es una regla inconstitucional si, como hace la Ley de Asociaciones, se impone a todas las asociaciones incluso contra la voluntad de todos los asociados.

Por otra parte, como se ha sugerido autorizadamente (Cruz Villalón), el texto del artículo 22 CE sugiere una cierta “reserva de Constitución” para cualquier limitación sustancial del derecho de asociación que no esté ya recogida o cuando menos indicada en el propio artículo. El constituyente ha dictado un precepto bastante detallado en el que ha incluido enumerativamente los tipos de asociaciones ilícitas; ha regulado el sentido de la inscripción registral y los límites a la intervención administrativa por lo que resultaría extraño que, si el constituyente hubiera considerado legítima la imposición del requisito de organización interna democrática no lo hubiera indicado en el texto del precepto como lo ha hecho expresamente cuando se ha referido a los partidos políticos y sindicatos.

Al margen de estas observaciones de carácter general, la norma acumula las tachas de inconstitucionalidad al  restringir innecesariamente el derecho de asociación. La libertad de salida que caracteriza a las asociaciones asegura la libertad del individuo para decidir en cada momento si quiere seguir formando parte de un grupo organizado jerárquicamente. Le basta con separarse de la asociación. Por tanto, el legislador tenía a su disposición una medida menos restrictiva del derecho fundamental de asociación que la imposición con carácter obligatorio de la democracia interna cual es la de prohibir cualquier limitación al derecho a separarse de una asociación cuya estructura y funcionamiento no sean democráticos.

La exigencia es inconstitucional, sobre todo cuando se trata de asociaciones de carácter religioso o ideológico, esto es, cuando la asociación es una forma de expresar que un grupo de personas comparten “una visión del mundo”. Es en este tipo de asociaciones en las que el respeto por el legislador a la libertad de organización interna viene “más” exigido, si cabe, por el derecho de asociación. Un grupo de personas cuyo credo común considera a su líder como alguien ungido por la divinidad para dirigir el grupo no puede organizarse estructurándose democráticamente. Pero piénsese en los casos en los que una persona determinada aporta la totalidad o buena parte del patrimonio cuyo disfrute constituye el objeto de la asociación, por ejemplo, el caso alemán en el que alguien que es propietario de un aeropuerto y de aviones permite su utilización por los miembros de una asociación de vuelo deportivo; o en los casos en los que la asociación tiene como objetivo apoyar la carrera política o humanitaria de una persona determinada.

Aún más, con carácter general, la forma más eficaz de incentivar a los asociados a trabajar duro en pos del fin común es premiar al que más aporta con mayor poder de decisión e influencia en la asociación. Como se verá en el caso que se analiza más adelante de la Asociación San Jorge de Alcoy que organiza las fiestas de Moros y Cristianos en aquella localidad alicantina, es de cajón de madera, que no puede darse la misma influencia a los que se pasan los fines de semana preparando la fiesta mayor; a los que preparan los vestidos y la parafernalia que a los que se limitan a desfilar el día correspondiente, por mucho que ambos sean socios de la misma asociación. Se quiere decir que si la promoción de un fin común es la base de cualquier asociación, la imposición del requisito democrático constituye una limitación brutal de la autonomía de las organizaciones que dificulta – si no impide – que éstas puedan alcanzar los fines que llevaron a su constitución lo que hace definitivamente incompatible la exigencia de democracia interna con el contenido esencial del derecho de asociación.

 

Una confusa retahíla de remisiones

El legislador fue consciente de que la tacha de inconstitucionalidad era especialmente grave respecto de las asociaciones religiosas y optó por la introducción de una excepción para estas asociaciones en el propio texto legal aunque lo haya hecho con escasa claridad y coherencia. Para fundar esta afirmación conviene reproducir los preceptos legales.

De acuerdo con el art. 1.3 LA,

“Se regirán por su legislación específica los partidos políticos; los sindicatos y las organizaciones empresariales; las iglesias, confesiones y comunidades religiosas; las federaciones deportivas; las asociaciones de consumidores y usuarios; así como cualesquiera otras reguladas por leyes especiales. Las asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas se regirán por lo dispuesto en los tratados internacionales y en las leyes específicas, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las disposiciones de la presente Ley Orgánica”.

La Disposición Final 2ª establece, sin embargo, que

“Excepto en aquellos preceptos que tienen rango de Ley Orgánica, la presente Ley tiene carácter supletorio respecto de cualesquiera otras que regulen tipos específicos de asociaciones, o que incidan en el ámbito del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas”.

Por último, la Disposición Final 1ª considera de carácter orgánico los artículos 1 y 2.

Parece que debe entenderse la Disposición Final 2ª en el sentido de que los preceptos que tienen carácter orgánico no se aplican supletoriamente  a las asociaciones reguladas en Leyes específicas, porque se aplican directamente. Los preceptos orgánicos de la Ley (incluyendo la obligación de organizarse democráticamente) son, además, de aplicación directa a las asociaciones que se rigen por la legislación de las Comunidades Autónomas por la simple razón de que es competencia exclusiva del Estado (de las Cortes a través de Ley orgánica) el desarrollo del derecho fundamental y la regulación de aspectos fundamentales del “tipo” de la asociación como forma organizativa en virtud de los demás títulos competenciales del Estado (art. 149.1 CE) entre otros. Recordemos que el párrafo primero del art. 1º.3 remite a su legislación específica, la regulación de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas y el párrafo 2 del mismo precepto repite dicha remisión para las “asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas” pero añadiendo ahora la aplicación supletoria de la Ley de Asociaciones.

Si se interpretan los dos párrafos conjuntamente nos enfrentamos a una aparente contradicción. En efecto, parecería que a las Iglesias, confesiones, comunidades religiosas, asociaciones de consumidores y todo tipo de asociación que tenga una ley específica, la regulación contenida en dicha legislación específica es de preferente aplicación respecto de la regulación contenida en la Ley de Asociaciones. Esta se aplica supletoriamente en virtud de lo dispuesto en la Disp. Final 2ª LAs. La excepción contenida en esta disposición respecto de los preceptos de carácter orgánico (que se aplican directamente) no modificaría la conclusión en la medida en que el artículo 1º.3 se encuentra entre los que son de carácter orgánico y es el que dispone la preferente aplicación de la legislación específica.

Si esta interpretación es correcta, en la medida en que la legislación específica no establezca expresamente que las asociaciones que regulan (partidos políticos, asociaciones empresariales, iglesias, asociaciones deportivas, de consumidores etc) podrán no organizarse democráticamente (lo que no es posible para partidos políticos y asociaciones empresariales o sindicales), el requisito del funcionamiento democrático se aplica con la excepción, probablemente de las Iglesias y comunidades religiosas que no son asociaciones y, por tanto, no están dentro del ámbito de aplicación de la ley, a pesar de lo que dice la Ley. Esto, suponiendo que sea legítimo que la LODA remita a la legislación ordinaria la decisión acerca de si un tipo de asociación ha de estar organizada democráticamente o no. Lo que es muy discutible.

El Tribunal Constitucional en su sentencia 46/2001 de 25 de febrero ha señalado que, en relación con las agrupaciones de personas con finalidad religiosa, la libertad religiosa funda unos límites independientes a la injerencia estatal respecto de los derivados de la libertad de asociación:

“la propia formulación constitucional de este derecho permite afirmar que las comunidades con finalidad religiosa, en su estricta consideración constitucional, no se identifican necesariamente con las asociaciones a que se refiere el art. 22 de la Constitución. Una comunidad de creyentes, iglesia o confesión no precisa formalizar su existencia como asociación para que se le reconozca la titularidad de su derecho fundamental a profesar un determinado credo, pues ha de tenerse en cuenta que la Constitución garantiza la libertad religiosa «sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley» (art. 16.1 C.E.). Por ello mismo, como derecho de libertad, la libertad religiosa no está sometida a más restricciones que las que puedan derivarse de la citada cláusula de orden público prevista en el propio art. 16.1 de la Constitución”, 

Esta afirmación es sorprendente porque ninguna asociación necesita «formalizar su existencia» para que se le reconozca como tal. Las asociaciones no inscritas, incluso las tácitas están amparadas por el derecho de asociación. La afirmación del TC suena a una sobrevaloración de la libertad religiosa como una «superlibertad» en relación con la libertad ideológica.

En todo caso, en cuanto a las asociaciones constituidas formalmente por iglesias, confesiones y comunidades religiosas a las que se refiere el art. 1.3 II LAs, la conclusión sería idéntica: aplicación preferente de su legislación específica y, salvo que dicha legislación las autorice expresamente a organizarse de forma no democrática, exigencia del requisito por la aplicación supletoria/directa de la ley.

Veamos la legislación específica. Al margen de los Acuerdos Internacionales con la Santa Sede, que sólo se ocupa de las organizaciones religiosas católicas, el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa establece que

“las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal. En dichas normas, así como en las que regulen las instituciones creadas por aquéllas para la realización de sus fines, podrán incluir cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como del debido respeto a sus creencias, sin perjuicio del respeto de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución y, en especial, de los de libertad, igualdad y no discriminación”

El art. 6.2 de la LO de libertad religiosa añade que

Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas podrán crear y fomentar, para la realización de sus fines, Asociaciones, Fundaciones e Instituciones con arreglo a las disposiciones del ordenamiento jurídico general”.

En cuanto al Acuerdo con la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de 3 de enero de 1979, su artículo 4 prevé expresamente el reconocimiento de la personalidad jurídica de las asociaciones constituidas por la Iglesia pero con sometimiento al Derecho del Estado por lo que tampoco parece que haya una exención expresa del requisito en dicho Tratado Internacional.

 

La voluntad del legislador de liberar a las asociaciones religiosas del requisito democrático

La interpretación del conjunto de preceptos transcritos conduce a conclusiones, cuando menos, difíciles de encuadrar sistemáticamente. La “voluntad del legislador” era, claramente, eximir a las asociaciones de base o fines religiosos del requisito de organización y funcionamiento democrático. Este resultado se logra, aparentemente a través del confuso sistema de remisiones al régimen específico. Básicamente diciendo que la Ley de Asociaciones sólo se aplica a las asociaciones religiosas de forma supletoria (en su totalidad incluyendo, por tanto, los preceptos orgánicos de la ley). Dado que hay un precepto en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa que permite que las “instituciones creadas” por Iglesias, Confesiones y Comunidades Religiosas “para la realización de sus fines” incluyan en sus estatutos “cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa”, cabría entender que la organización interna de estas asociaciones no ha de ser necesariamente democrática en la medida en que puede argumentarse que la salvaguarda de la identidad religiosa exige formas de gobierno y participación internas no democráticas.

Una complicación añadida derivada de la defectuosa técnica legal se produce por el hecho de que la ley se refiere –para excepcionarlas del requisito de organización democrática – “asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas”, esto es, asociaciones en las que los socios fundadores son las iglesias o confesiones y, por tanto, no aquellas con fines religiosos pero constituidas por individuos, asociaciones éstas que no estarían “reguladas” específicamente por la legislación aplicable a las asociaciones constituidas por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas y que, por tanto se verían sometidas directamente a la regulación de la Ley de Asociaciones. En segundo lugar, los fines de la asociación han de ser exclusivamente religiosos lo que deja fuera todas las asociaciones de “base” religiosa (porque es la fe común lo que mueve a los sujetos a organizarse asociativamente) pero con finalidades distintas o añadidas a la de expresar en común su fe religiosa (organizaciones caritativas, por ejemplo).

Pues bien, si parece reservada al legislador orgánico la competencia para imponer el carácter democrático, no parece que el propio legislador orgánico pueda remitirse al legislador ordinario para la decisión al respecto. Si esto es así, las leyes específicas que no impusieran o permitieran expresamente el funcionamiento y organización no democráticos de asociaciones específicas sería inconstitucional por falta de competencia para regular una cuestión reservada al legislador orgánico. Ahora bien, dado que la regla específica se encuentra, para las asociaciones religiosas, en una Ley Orgánica, el obstáculo estaría salvado para éstas.

Cabría preguntarse por qué el legislador orgánico no ha establecido directamente una excepción afirmando simplemente que el requisito de la estructura y organización democrática no se exigirá a las asociaciones cuyos fines sea de carácter religioso. Quizá no lo ha hecho porque, probablemente, hacerlo no salvaría de la tacha de inconstitucionalidad al precepto, esta vez, por contrario al principio de igualdad (art. 14 CE) ya que no se ve la racionalidad de un privilegio semejante para las asociaciones de base o fines religiosas que no se extendiera a cualquier asociación de corte ideológico.

 

La conclusión general,

pues, no varía: la ley es inconstitucional al imponer la estructura democrática a todo tipo de asociaciones sin prever, al menos una excepción amplia para las asociaciones con fines religiosos con independencia de que sean constituidas por individuos o por las propias iglesias o confesiones religiosas y otra excepción igualmente amplia para todas las asociaciones ideológicas. Por lo demás, el requisito de una Ley Orgánica que “libere” a la asociación de la obligación de estar organizada democráticamente constituye un desarrollo extraordinariamente restrictivo del derecho de asociación, carácter restrictivo que contradice el sentido que el Tribunal Constitucional ha atribuido a la función del legislador orgánico cuando desarrolla un derecho fundamental porque, nuevamente, no se ve en qué medida la imposición del carácter democrático viene impuesta por la protección de otros derechos fundamentales igualmente valiosos.

Sorprende, por último, que se exija el carácter democrático y, sin embargo, se consideren lícitas – como creemos que deben ser consideradas – las asociaciones que exigen requisitos discriminatorios de acceso (asociaciones sólo para hombres, por ejemplo). Respecto de éstas, lo único que prohíbe la ley es que reciban subvenciones públicas (art. 4.5 LAs) lo que, a contrario, debe entenderse como una declaración de licitud.

 

La STC 135/2006 de 27 de abril

Como he dicho más arriba, el Tribunal Constitucional parece sostener una opinión contraria, esto es, favorable a la constitucionalidad del art. 2.5 LODA en la STC 135/2006 de 27 de abril. Dice la Sentencia 

que no es esa imposición general la que parece desprenderse del art. 2.5 LODA, y ello, de un lado, porque el mismo, como es obvio, ha de interpretarse constitucionalmente, y, de otro, porque dicho artículo no extiende la aludida exigencia a cualquier tipo de asociaciones, pues el art. 1.3 y 4 de la propia LODA excluye de su ámbito de aplicación a numerosas figuras asociativas. 

En otros términos, el TC parece considerar que constituye una limitación inconstitucional del derecho de asociación la imposición general, a cualquier asociación de la estructura de organización democrática. De modo que si la LODA estableciera tal cosa, sería inconstitucional. Pero, a continuación, salva la constitucionalidad de la LODA con dos argumentos. El primero está vacío de contenido. El art. 2.5 LODA no sería inconstitucional “porque… ha de interpretarse constitucionalmente”. No alcanzo a ver cómo un artículo que impone con carácter general la estructura y funcionamiento democráticos con pleno respeto al pluralismo ¡interno! puede interpretarse en el sentido de que no impone la estructura y organización interna democráticas con carácter general.

El segundo argumento es que la LODA “excluye de su ámbito de aplicación a numerosas figuras asociativas”. Es cierto. En el art. 1.3 excluye a las asociaciones que están recogidas en la Constitución. En el art. 1.4 se refiere a formas organizativas que no son asociaciones (sociedades civiles y mercantiles, mutuas y cooperativas) que, como hemos visto, constituyen una forma de ejercicio del derecho de asociación. Pero la exclusión es claramente insuficiente y discriminatoria.

Según Ascensión Elvira, «la Sentencia parece estar declarando implícitamente la inconstitucionalidad del artículo 2.5 LODA»

Insuficiente, porque debería haber incluido una genérica – y no por remisión a una norma legal que así lo establezca – para todas las asociaciones de base ideológica y porque, como hemos visto, el requisito de la democracia interna es orgánico y se aplica supletoriamente respecto de todas las normas legales ordinarias que regulen tipos específicos de asociaciones. Cuando aquí se usa el término «supletoria» no se quiere decir «dispositiva», esto es, salvo pacto de los asociados en contrario. El TC parece interpretar la remisión a su legislación específica que hace el art. 1.3 LODA en una forma que parece absurda. Es absurdo, en efecto, que se esté «liberando» del requisito democrático a asociaciones en las que tal requisito está especialmente justificado como los partidos políticos, los sindicatos y las organizaciones empresariales, las federaciones deportivas y las asociaciones de consumidores. En todas ellas, el requisito democrático está justificado por las funciones o los privilegios que tales asociaciones tienen. Y, en lo que se refiere a las religiosas, el precepto no contiene una excepción «verdadera», puesto que, como se ha visto, se refiere a las «iglesias», «confesiones» y «comunidades religiosas» cuyo carácter de «asociaciones» en el sentido del art. 22 CE el propio Tribunal Constitucional considera dudoso.

Y discriminatoria porque, en todo caso, parece que sólo ha previsto la excepción – y de mala manera – para las asociaciones religiosas dentro del amplio mundo de las asociaciones de base ideológica. Porque lo que es seguro es que del artículo 2.5 LODA se deduce que cualquier asociación de base ideológica que no tenga una ley especial ha de organizarse democráticamente. De modo que, aunque lográramos “sacar” a las asociaciones de base religiosa de la obligación del art. 2.5 LODA, no salvaríamos el precepto de ser calificado como inconstitucional, sencillamente, porque el precepto restringe injustificada y desproporcionadamente el derecho de asociación – en su vertiente de autoorganización -. En efecto, para cualquier asociación de base ideológica, una organización no democrática puede ser conveniente para que las personas que se asocian voluntariamente puedan conseguir sus fines de la mejor manera. Como hemos dicho, dado que no se puede obligar a nadie a permanecer en una asociación, la falta de democracia interna no implica someter a los asociados a los designios de nadie. Pueden salir de la asociación cuando quieran y fundar una, para perseguir los mismos fines a través de una organización democrática. En consecuencia, no es necesario imponer la estructura democrática para asegurar que los asociados no serán sojuzgados en el seno de una asociación.

 

En definitiva, tanto

  • si se considera que el derecho de autoorganización constituye parte del contenido esencial del derecho de asociación;
  • como si se considera que hay “reserva de Constitución” para limitar el derecho de asociación;
  • como si se considera que sólo el legislador orgánico puede regular el requisito democrático
  • como si se considera, en fin, que cualquier limitación impuesta por el legislador ha de superar el test de la proporcionalidad (ponderación),

el resultado es el mismo: la exigencia del art. 2.5 LODA es inconstitucional.

 

La Sentencia de la Asociación San Jorge de Alcoy del Tribunal Supremo

Para aplicar lo expuesto hasta aquí, constituye un gran aporte la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019. Se ocupa de una disputa en el seno de una asociación – una dedicada a la organización de los festejos de Moros y Cristianos en Alcoy. La elaboración del ponente es notable (la sentencia objeto de recurso es la de la Audiencia Provincial de Alicante de 28 de abril de 2016). 

El conflicto se refería a la validez del art. 102 de los estatutos de la asociación que preveía que la participación de los asociados en el gobierno de la asociación se haría, no directamente, sino a través de compromisarios, esto es, “a través de representantes, por lo que serían estos, y no los asociados, los que ejercerían los derechos y facultades que… la legislación… reconoce a los asociados…” Pero es que, además, se aducía la infracción del art. 2.5 LODA porque los estatutos no respetarían las “exigencias de democracia interna y respeto al pluralismo” por el hecho de que los asociados no podían votar directamente ya que “ni siquiera está previsto” en los estatutos que “los representantes consulten con sus representados el sentido de su voto en las asambleas”.

El Supremo comienza aclarando que los particulares no están vinculados por el “contenido esencial” de los derechos fundamentales – que es un límite constitucional a la regulación de los derechos fundamentales que ponga en vigor el legislador – y, por tanto, que este concepto “no limita la tutela que de sus derechos fundamentales puede solicitar el ciudadano ante los tribunales”. Es decir, el ciudadano no tiene por qué limitarse a invocar que “el contenido esencial” del derecho fundamental ha sido infringido ni siquiera a través del procedimiento especial de tutela de los derechos fundamentales. De modo que concluye en este punto que es 

“irrelevante que el derecho de información forme parte del contenido esencial del derecho de asociación. Lo relevante es que integra el contenido constitucionalmente protegido de este derecho y que, por tanto, es susceptible de ser tutelado en el proceso especial de protección civil de los derechos fundamentales”

En cualquier caso, el derecho de información de los asociados no había sido infringido por la asociación porque no les enviara motu proprio “copia del acta de las reuniones de sus órganos”

Con ello pasa al núcleo de la cuestión litigiosa: ¿Infringe el art. 2.5 LODA un sistema de participación en la toma de decisiones de la asociación a través de compromisarios? ¿Es un requisito del principio democrático de organización que todos los asociados puedan votar y contribuir así a la adopción de los acuerdos de los órganos sociales?

El Supremo justifica la  conclusión de que es compatible con el principio democrático un sistema de participación indirecta mediante compromisarios básicamente porque el art. 21 LODA,  que es el que reconoce el derecho a participar en las actividades de la asociación y en los órganos de gobierno y a ejercer el derecho de voto,  lo hace, «de acuerdo con los Estatutos” 

En la asociación San Jorge hay distintas clases de asociados. Unos con voz y voto pleno: otros con voz pero sin voto. Y los impugnantes decían que esa diferencia no era “democrática”. Es más, que “los asociados solo pueden asistir representados por los «los primers trons»” elegidos por cada fila en que están organizados los que tienen cualidad de “festers” – estos “festers” no solo no tienen voto sino que tampoco pueden asistir a la asamblea.

Pues bien, el Supremo zanja la cuestión apelando al inciso final del art. 21 LODA: el derecho de participación de los asociados en los órganos sociales puede modularse en los “estatutos”. Y eso es lo que hacen los estatutos de la asociación San Jorge de Alcoy. Porque, según el Supremo “el derecho de participación de los asociados no impone… un determinado modelo de organización”. En otras palabras, la democracia representativa es también democracia. Y, por tanto, un sistema de participación a través de compromisarios es compatible con la calificación como “democrática” de una organización. El único límite que se derivaría del art. 2.5 LODA según el Supremo sería “no impedir completamente la posibilidad de participación de los asociados”

Tras ello recoge la jurisprudencia constitucional e “interpreta” en particular la STC 135/2006 de 27 de abril diciendo que se trata de una suerte de sentencia interpretativa:

“el principio democrático es concebido por el Tribunal Constitucional en esta sentencia como una limitación de la libertad de organización de las asociaciones, y de ahí la interpretación correctora que realiza en esta sentencia para ajustar la previsión del art. 2.5 LODA a las exigencias derivadas del art. 22 de la Constitución”

Y se remite a la STS 61/2013, de 5 de febrero que declaró igualmente compatible con la LODA una previsión estatutaria según la cual, los socios que estuvieran inscritos en el censo correspondiente tres meses antes de la celebración de la asamblea nacional podían participar en la elección de los compromisarios locales y regionales que participarían en dicha asamblea nacional.

La conclusión del Supremo es que el principio democrático del art. 2.5 LODA ha de ponderarse con la libertad de autoorganización de la asociación. Y que un sistema de compromisarios entra perfectamente dentro del marco constituido por ambos principios: no sacrifica el principio democrático en exceso y resulta un ejercicio adecuado – en asociaciones con muchos asociados – de la libertad de autoorganización.

Hay un problema añadido: la legislación valenciana atribuye de modo aparentemente imperativo a cada asociado (bueno, dice la «persona asociada») un voto en la asamblea general (art. 23.1 LACV). El Supremo salva el obstáculo agarrándose a la delimitación del ámbito de la ley orgánica y de la ley ordinaria, en punto a “la regulación de la libertad de organización de las asociaciones y de los derechos de participación que los asociados ostentan frente a ellas”. Cuestión nada clara salvo en términos muy abstractos: el desarrollo del derecho fundamental de asociación está reservado a la ley orgánica pero la regulación “ordinaria” y el “desarrollo” forman un continuum en el que es difícil establecer una solución que permita evaluar la validez de la norma autonómica.

Apoyándose en la STC 173/1998 de 23 de julio que entendió de la ley vasca de asociaciones – que tenía un precepto igual – el Supremo dice que una ley autonómica no puede imponer que cada asociado tenga un derecho de voto en la asamblea de la asociación. Que eso es parte del desarrollo del derecho y corresponde a la ley orgánica. En concreto, el TC dijo que “conferir a todos los miembros de la asociación, sin distinciones, el derecho a participar en términos de absoluta igualdad en todos y cada uno de los órganos de gobierno de la asociación, sin que los estatutos pudieran introducir limitaciones o ponderaciones… desbordaría la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma” (y deja sin decidir si sería inconstitucional aunque se encontrara entre los preceptos orgánicos de la LODA).

De lo que el Supremo deduce, con apoyo en esa STC, que esta cuestión supone una “concreción constitucional que solamente corresponde realizar a la ley orgánica, siempre que respete el contenido esencial del derecho fundamental” sin declarar, porque no podría, que el art. 23.1 de la LACV es inconstitucional.

En relación con la LODA queda una pregunta: si la LODA contuviese un precepto semejante al del art. 23.1 LACV – que está copiado del de la Ley Vasca – ¿el precepto correspondiente sería inconstitucional pero no por ello lo sería el art. 2.5 que impone el requisito del funcionamiento democrático?

Recordemos que el Supremo dice – correctamente a mi juicio – que el principio democrático es «una limitación» a la libertad de autoorganización. Si es así – y yo creo que es así – el problema para el Tribunal Constitucional es mayor. La libertad de autoorganización forma parte del contenido esencial del derecho de asociación. Pesa, pues, sobre el legislador orgánico un mandato de maximización de la misma: el legislador orgánico debe maximizar la libertad de autoorganización de las asociaciones. Por el contrario, la exigencia de organización democrática (que significa, básicamente, como se ha dicho al comienzo de esta entrada que la voluntad de los asociados determina las decisiones de los órganos sociales y que todos los socios son considerados iguales en derechos, dejo para otra ocasión qué puede significar la referencia al “pluralismo interno”) de las asociaciones no es un mandato de maximización, es, como dice el Supremo, una limitación. No hay nada en el derecho de asociación que “exija” que las asociaciones se organicen democráticamente y con respeto al “pluralismo interno”. Al contrario, como se ha expuesto, hay buenas razones, bien explicadas por Pablo Salvador para sostener lo contrario: el democrático es el principio que debe regular la participación política de los ciudadanos. No la cooperación social. Si es así, si la libertad de autoorganización ha de maximizarse y la democracia interna es un límite a esa libertad que entorpece la consecución del fin común que llevó a los individuos a asociarse, no veo cómo puede ser una conclusión adecuada la que no afirme que el art. 2.5 LODA infringe el contenido esencial del derecho de asociación en su vertiente de libertad de autoorganización

Foto: Miguel Rodrigo Moralejo

* Esta entrada constituye una reelaboración de la que publiqué en 2012 en Derecho Mercantil, que se ha retirado. v., Ascensión Elvira, A vueltas con el derecho de asociación,Revista Española de Derecho Constitucional ISSN: 0211-5743, núm. 83, mayo-agosto (2008), págs. 301-323