Por Francisco Vila Conde

La Constitución española estipula que «la nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley» (art. 11.1). Siguiendo este precepto, el legislador estableció en el apartado primero, inciso primero, de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 (en vigor desde el 21 de octubre de 2022, en adelante DA 8ª) lo siguente:

«Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, podrán optar a la nacionalidad española, a los efectos del artículo 20 del Código Civil».

La ley es diáfana: los hijos o nietos de exiliados durante el franquismo podrán nacionalizarse españoles.

El problema aparece con la Instrucción, de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP). Esta contempla nuevos supuestos para adquirir la nacionalidad española no estipulados en la ley. Como explica Diego Gómez Fernández en un detallado artículo, la mentada Instrucción

«creó un cuarto supuesto que no había sido previsto por el legislador: conceder la nacionalidad española a los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles sin exigir como hace la ley que, además («y»), hubiesen sufrido exilio».

De acuerdo con la Instrucción, la DA 8ª recoge dos vías distintas para adquirir la nacionalidad española:

  • de un lado, podrán optar a la nacionalidad los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela españoles, esto es, los descendientes de (meros) emigrantes; y
  • de otro lado, los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela españoles que hayan sufrido exilio y, resultado de este, hubieran perdido la nacionalidad española.

La Instrucción afirma expresamente que persigue ir más allá del tenor literal de disposición adicional octava de la Ley 20/2022 y «encontrar una interpretación más acorde con la verdadera voluntad del legislador y el espíritu de la ley», facultando que bisnietos y tataranietos de emigrantes por motivos económicos se acojan a la nacionalización (lo veremos en la conclusión).

Por último, para probar el exilio y poder optar a la nacionalidad, la Instrucción afirma que «se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En estos supuestos, deberá acreditarse la salida del territorio español». Es decir, el optante a la nacionalidad española no tendrá que demostrar que su padre, madre, abuelo, abuela (o bisabuelo, bisabuela, etc.) dejaron España a consecuencia de una persecución política, ideológica, de creencias o de orientación e identidad sexuales, como exige la ley, sino que esa persecución se presume si abandonaron España entre el golpe de Estado y el 31 de diciembre de 1955. Si, en cambio, se fueron de España entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre 1978, el solicitante sí debe acreditar el exilio de sus ascendientes.

La aplicación de la Instrucción ha provocado un aumento extraordinario del Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA) desde las elecciones de 2023. Aunque en su escrito de reposición de 21 de septiembre de 2026 el abogado del Estado ha rebajado considerablemente las cifras, el Ministerio de Exteriores daba los siguientes números a 23 de junio:

«En nuestra red consular a 31 de mayo de 2026: Se han recibido 1.225.188 solicitudes presentadas personalmente en Oficinas Consulares. Se han aprobado 571.761 expedientes en Oficinas Consulares. Se han practicado 333.696 inscripciones en Oficinas Consulares» .

En definitiva, resume Gómez Fernández,

«en una materia reservada constitucionalmente a la ley y mediante un órgano que carece de potestad normativa, el Gobierno de España a través de la DGSJFP crea un nuevo supuesto de adquisición de la nacionalidad española y una presunción de que todos los que salieron de España entre el día del golpe de Estado y el 31/12/1955 son exiliados, mezclando así a los españoles que tuvieron que dejar nuestro país por causa de la represión franquista, con otros que simplemente emigraron buscando una vida mejor».

Los partidos políticos Vox y Iustitia Europa recurrieron ante la Junta Electoral Central (JEC) pidiéndole que revisase el censo electoral porque, a su entender, se estaban concediendo nacionalidades, con el correspondiente derecho al voto que todo ciudadano español ostenta (art. 68.5 CE), al margen de la legalidad.

El 16 de julio de este 2026 la JEC se declaró incompetente y, en consecuencia, desestimó la petición. En el acuerdo 204/2026, la JEC alega que no tiene capacidad para revisar las nacionalidades, que es lo que otorga el derecho al sufragio. Todo español tiene derecho al voto según los artículos 13.2, 23 y 68.5 de la Constitución española. Por lo tanto, si la autoridad competente concedió la nacionalidad, la JEC solo puede constatar que esa persona, mientras la nacionalidad no sea revocada por quien tenga competencia para ello, tiene el derecho a participar en las elecciones.

El acuerdo de la JEC cuenta, empero, con un voto particular de cuatro vocales. Estos anotan que el incremento del CERA no se debe a la ley de nietos, sino a la Instrucción. Y, evocando la STS 1264/2024, que  «anuló por ultra vires un precepto reglamentario que añadía un requisito de nacionalidad no previsto en la ley», los vocales discrepantes concluyen que la Instrucción ha ido más allá de la Ley 20/2022 (al establecer tanto un nuevo supuesto para adquirir la nacionalidad como una presunción de exilio) y es, por ende, nula de pleno derecho. Por lo que concluyen lo siguiente:

«la Instrucción no puede vincular a la Junta Electoral Central ni a la Oficina del Censo Electoral por encima de lo que establece una Ley, incluso una Ley Orgánica. (…) No parece de recibo el argumento de que, aun estando de acuerdo en que la Instrucción no respeta los límites establecidos por la Ley, la Junta Electoral no puede intervenir, pues somos una Administración Pública especializada, la cúspide de la Administración electoral, y aunque se trate de una disposición no directamente electoral, su aplicación tiene unos evidentes efectos en un instrumento esencial para la celebración de las elecciones, como es el censo electoral. (…) Somos los responsables de verificar y asegurar la fiabilidad del registro de personas electoras, del censo electoral. Y no podemos permanecer inactivos ante una situación como la que se ha denunciado en los numerosos escritos presentados. Si la Junta Electoral Central no es la competente para poner fin a un incremento formidable e irreversible del censo en contra de lo previsto en la Ley, ¿quién lo sería? No solamente tenemos la competencia o la facultad de actuar, sino también la obligación de impedir que se amplíe el censo contra legem. Con todo respeto hacia la mayoría, de nuestra inacción por presunta falta de competencia, se van a derivar efectos irreversibles».

Desestimadas sus pretensiones en la vía administrativa, los partidos políticos Vox y Iustitia Europa recurrieron el acuerdo de la JEC ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y pidieron como medidas cautelares, mientras no se resolviese el fondo del asunto (el incremento del CERA debido a la concesión de la nacionalidad en base a Instrucción de la DGSJFP y, por tanto, al margen de la ley), la suspensión del voto a los nacionalizados según la ley de nietos y la Instrucción que la desarrolla.

En un auto de 10 de septiembre (núm. proc. ordinario 1013/2026), el Tribunal Supremo acoge la petición de Iustitia Europa de medidas cautelares (arts. 129 y ss. Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), a la que se habían opuesto tanto la JEC como la Abogacía del Estado. Cinco de los seis magistrados que componen la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo arguyen, primero, que se trata de un tema esencial «para nuestro Estado de derecho y para el derecho del pueblo español a decidir su futuro», pues las elecciones deben ser

«fiel reflejo de la voluntad y del derecho de opción del pueblo español a decidir su futuro y a depositar su confianza en unos representantes elegidos en procesos electorales limpios y despojados de toda circunstancia, causa u obstáculo que pueda perjudicar o poner en riesgo la libre y voluntaria elección ciudadana».

Y, segundo, que

«la veracidad, objetividad y transparencia del proceso de elección de los representantes en los diferentes procesos electorales, debe regir y estar presente en todas sus fases, desde la elaboración y actualización del censo electoral, con la exacta y correcta relación de ciudadanos con derecho de sufragio que puedan participar en cada circunscripción electoral, hasta el resultado final del proceso y la elección de los representantes».

Lo anterior lleva a que el Tribunal Supremo adopte medidas cautelares tras observar periculum in mora, ponderar los intereses en conflicto y apreciar fumus boni iuris.

Hay periculum in mora porque el número de electores inscritos en el CERA está aumentando de manera extraordinaria, lo que puede afectar a la transparencia del proceso electoral y puede deslegitimar el resultado de los comicios. En palabras del Tribunal Supremo:

«Tal crecimiento genera un peligro fundado, real y serio de poder afectar gravemente a la objetividad y transparencia del proceso electoral, causando entonces un daño irreversible a la rectitud y corrección de aquél, toda vez que incide directamente en un elemento esencial para el Estado de derecho como es el de la expresión de la voluntad popular a través del ejercicio del derecho de sufragio. Existe ese riesgo de alteración del censo electoral por la vía de un incremento excepcional de la cifra de nuevos inscritos en el CERA, que afecta también a su regularidad jurídica».

Valorando los intereses en conflicto (garantizar unas elecciones limpias vs. que pueda votar todo aquel que haya obtenido la nacionalidad aun al margen de la ley), el Alto Tribunal cree justificado afectar temporalmente el derecho al sufragio de (algunos de) los ya inscritos en el CERA o de los que estén pendientes de inscripción que hayan obtenido la nacionalidad española a través del apartado primero, inciso primero, de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022.

Finalmente, y sin anticipar el fallo sobre el fondo del asunto, el Tribunal Supremo ve apariencia de buen derecho en las medidas cautelares solicitadas porque

«el progresivo incremento del CERA, en los términos excepcionales que hemos destacado anteriormente, realizado sobre la base de la interpretación del contenido de la Disposición Adicional 8ª.1.Inciso primero de la Ley 20/2022, proporcionado por la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la DGSJFP, no parece ajustarse, tampoco, al contenido de la propia norma legal que interpreta».

Partiendo de todo lo precedente, el auto del Tribunal Supremo de 10 de septiembre de 2026 acuerda como medidas cautelares:

  1. La suspensión de la inscripción en el CERA hasta que recaiga sentencia para las personas que hubiesen obtenido la nacionalidad conforme al apartado primero, inciso primero, de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, y que aún no hubieran sido inscritas.
  2. La suspensión de efectos electorales de las personas nacionalizadas —conforme al precepto de la ley en cuestión— ya inscritas en el CERA.
  3. La suspensión no rige si los optantes a la nacionalidad han podido —o pueden— justificar ante el registro consular correspondiente que sus ascendientes padecieron el exilio por razones políticas, ideológicas, sexuales o de creencias, sin necesidad de acogerse a la presunción establecida en la Instrucción de la DGSJFP.
  4. Se ordena a la Oficina del Censo Electoral que informe sobre cuántos expedientes se han aprobado en aplicación estricta de la ley (que exige acreditar el exilio para otorgar la nacionalidad y, con ella, el derecho al voto) y cuántos se han iniciado y aprobado al amparo de la Instrucción de la DGSJFP, que no exige exilio o lo presume.

Descontento con el auto del Tribunal Supremo, el Gobierno de Pedro Sánchez —Abogacía del Estado mediante— decidió interponer un recurso de reposición, el 21 de septiembre, para que las medidas cautelares se levantasen.

En su escrito, el abogado del Estado denuncia (entre otras cuestiones) lo siguiente: i) el Tribunal Supremo se está excediendo al entrar en la Instrucción cuando, en verdad, lo recurrido es un acuerdo de la Junta Electoral Central; ii) se está partiendo del «hecho erróneo» de que el incremento desmesurado del voto CERA pone en riesgo las elecciones; iii) no hay conexión entre las medidas cautelares y el acto recurrido; iv) la justificación del periculum in mora  y la ponderación de los intereses en conflicto para la adopción de medidas cautelares son «manifiestamente insuficiente[s]»; y v) las extraordinarias medidas se han acordado sin escuchar a los damnificados, quienes permanecen al margen de un proceso que les atañe, por lo que son nulas de pleno derecho.

El 5 de octubre 2026 el presidente del Gobierno disolvió las Cortes Generales y convocó elecciones generales para el 29 de noviembre.

En su auto de 12 de octubre, el Tribunal Supremo responde al abogado del Estado y tiene en cuenta el adelanto electoral en la (re)consideración de las medidas cautelares. Cinco de los seis magistrados pergeñan hasta siete argumentos jurídicos para no revocar las medidas adoptadas el 10 de septiembre.

En primer lugar, el Tribunal Supremo recuerda que la limpieza de unas elecciones es fundamental en un sistema democrático. El proceso electoral debe estar dotado de las máximas garantías, lo que exige, como es natural, que solo puedan votar quienes tienen derecho a ello. La votación debe realizarse «sin la más mínima duda de oscuridad o de irregularidad en la lista de electores que tengan derecho a voto» según la Constitución y demás normas legales. Por consiguiente, los poderes y las instituciones públicas competentes en materia electoral —reprocha aparentemente el Tribunal Supremo a la Junta Electoral Central— deben preservar un censo electoral seguro, veraz y transparente. Y esto es, precisamente, lo que el Alto Tribunal busca con sus medidas cautelares.

En segundo lugar, el Tribunal Supremo señala —a lo largo de todo el auto— que no se está pronunciando sobre el fondo del asunto. Y el fondo del asunto —aunque los magistrados no lo digan abiertamente— es el enjuiciamiento —y la ulterior nulidad— de la Instrucción, de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, la cual ha posibilitado la nacionalización de cientos de miles de personas al margen de la Ley 20/2022 otorgándoles, asimismo, el derecho al voto. Dicho lo cual, el Tribunal Supremo escribe lo siguiente:

«esta Sala no ha hecho ni debe hacer pronunciamiento alguno sobre las cuestiones de fondo debatidas en el procedimiento, entre otras razones, porque aún nos hallamos en sus primeros trámites y, como aquel [es decir, el abogado del Estado] también reconoce, todavía no se ha suscitado un debate formal sobre las pretensiones de las partes, a través de sus correspondientes escritos de alegación y de las pruebas que, en su caso, se propongan, se acuerden en su práctica, y se lleven a efecto».

El Tribunal Supremo puntualiza que ha acordado unas medidas cautelares —a petición de parte— teniendo en cuenta que el desmesurado incremento del CERA realizado sobre la base de la Instrucción de la DGSJFP, que desarrolla el apartado primero, inciso primero, de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, parece no ajustarse al contenido de la ley que interpreta. Los magistrados observan «elementos indiciarios» de irregularidades en la composición del CERA, lo que puede provocar «perjuicios irreparables para la limpieza de los procesos electorales».

En tercer lugar, las medidas cautelares tienen por finalidad garantizar la efectividad de la sentencia sobre el fondo del asunto, que, casi seguro, versará sobre la ilegalidad de la Instrucción, lo que se traducirá en decenas de miles de revocaciones de nacionalidades. Con la boca pequeña, el Tribunal Supremo parece adelantarlo cuando relata que

«el escrito [de la Abogacía del Estado] alega “vulneración del principio de instrumentalidad” de la medida cautelar adoptada en el auto impugnado, porque afirma que “la cautela anticipa efectos que la sentencia no podría producir”. El motivo así enunciado se halla en estrecha conexión con el anterior, pues vuelve a reproducir el argumento de que no existe conexión entre el acuerdo de la Junta Electoral Central y la Instrucción de 25 de octubre de 2022 y de que la sentencia que dictara esta Sala no podría extenderse más allá de un enjuiciamiento sobre el primero. Es decir, el escrito delimita ya, con anticipación a la conclusión del debate procesal, el contenido, sentido y alcance de una sentencia que esta Sala pueda dictar. Asume, pues, la elaboración de un juicio de probabilidad que, como todo acto de enjuiciamiento de esta naturaleza, no va más allá de lo hipotético y futurible, adentrándose en el terreno de lo prematuro».

En otras palabras, el Tribunal Supremo simula indicar que entrará a valorar la la legalidad (o no) de la Instrucción.

En cuarto lugar, el Alto Tribunal remarca que unas elecciones limpias, con un censo correcto, claro y transparente, son esenciales para un sistema democrático. Por lo que debe erradicarse cualquier sospecha fundada sobre que pueda votar quien no tiene un derecho constitucional ni legal a ello. Y, adiciona en mejorable argumentación en favor de las medidas cautelares, la nacionalidad y la inscripción en el CERA no otorgan el derecho al sufragio en todos los comicios, pues, por ejemplo, los españoles no residentes no pueden votar en las elecciones locales. Por lo que

«el derecho de sufragio, en su doble modalidad, no es un derecho de carácter absoluto e ilimitado, sino que queda supeditado a su configuración legal y, también, a intereses generales de carácter supraindividual, entre los que se encuentra el de preservar la veracidad e inexistencia de irregularidades en el censo electoral, que debe prevalecer sobre el interés particular del ciudadano».

La diferencia entre un supuesto y otro —cabe reprochar a los magistrados— es que en el primer caso se trata de una limitación legal, mientras que la restricción del sufragio apelado a «intereses generales de carácter supraindividual» no aparece en norma alguna. Aunque, podrían respondernos con buenas razones, es un presupuesto que se infiere del diseño constitucionalmente diseñado ante un caso como el presente en el que se está alterando el censo al margen de la legalidad.

En quinto lugar, el Tribunal Supremo advierte que no pretende —como sugiere el abogado del Estado— enjuiciar la Ley 20/2022, ya que solo el Tribunal Constitucional puede hacerlo, sino que sus acciones están encaminadas a la defensa de esa misma ley frente a las actuaciones administrativas que tratan de conculcarla. En palabras de los magistrados:

«La Sala se limita, a los meros efectos cautelares, a hacer suyos los razonamientos de la formación recurrente, que no se refieren a la Disposición Adicional de referencia, sino a la interpretación que hizo de su texto la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la DGSJFP. (…) Lo cuestionado por el recurrente y lo valorado por el órgano judicial, a efectos de otorgar o no la tutela cautelar solicitada, no se refiere, por tanto, a la adecuación de la norma legal a la Constitución, sino a si una norma de rango infralegal o los actos de aplicación de una norma apuntan a la concurrencia de los requisitos que permiten adoptar una medida cautelar de suspensión».

El Tribunal Supremo vela, así, por el Estado de derecho. Nada puede reprochársele en este sentido.

En sexto lugar, tras evocar que su jurisprudencia le permite adoptar medidas cautelares sin haber oído previamente a todos los interesados, el Tribunal Supremo procede a emplazar a todos los damnificados para que puedan actuar en defensa de sus derechos e intereses. Debido a la magnitud de los terceros afectados (265.791 personas a 31 de agosto, que se corresponden con 168.896 nacionalizados ya inscritos en el CERA y 96.895 nacionalizados pendientes de inscripción, a los que habría que sumar 304.272 solicitudes pendientes de resolución), que impide una notificación personal, el Tribunal Supremo ordena emplazarlos mediante edictos publicados en el Boletín Oficial del Estado. De esta forma, los afectados podrán hacer valer sus derechos y, así, la medida adoptada se ajusta a las previsiones legales y constitucionales.

And last but not least, el Tribunal Supremo recrimina al Ejecutivo hacer caso omiso a sus resoluciones. De igual modo que el artículo 115.1 de la Constitución española estipula que el presidente del Gobierno puede disolver las Cámaras y convocar elecciones, el artículo 118 prescribe que

«es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por estos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto».

Y bien: ¿Qué ha hecho la Administración General del Estado entre el 10 de septiembre —fecha del auto— y el 5 de octubre de 2026 —día de disolución de las Cortes Generales y de la convocatoria electoral— para dar cumplimiento a lo ordenado por Tribunal Supremo? O sea, ¿qué ha hecho la Administración para aclarar cuántas nacionalidades se han otorgado aplicando la Ley 20/2022 y cuántas según la Instrucción? Nada. Así lo reconoce el abogado del Estado. Pues no aporta dato alguno de los expedientes revisados, de los desgloses ordenados,

«ni, en definitiva, de ningún dato que permita determinar una cifra exacta o, en el mejor de los casos, aproximada de los desgloses de los expedientes de inscripción censal que procedan de la directa aplicación de los supuestos de exilio previstos en la Disposición Adicional 8ª.1.Inciso primero de la citada Ley 20/2022, así como de los expedientes de inscripción iniciados y aprobados al amparo de la interpretación realizada por la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la DGSJFP, en aplicación de la Directriz Séptima, II 1º y de la presunción establecida en la citada Directriz Séptima, IV.3.5.d) de la citada Instrucción. Es decir, a la fecha del presente auto, cuando ya ha transcurrido un mes desde la adopción de las medidas cautelares encaminadas a que se garantice la corrección del censo electoral, la Sala y las partes en este procedimiento desconocen absolutamente, si se ha iniciado este desglose; de haberse iniciado, cuántos expedientes han sido ya clasificados conforme al criterio establecido en el auto, así como la trazabilidad de los mismos, para que esta Sala pudiera valorar el grado de cumplimiento de las órdenes cursadas».

Dicho lacónicamente:

«El nivel de cumplimiento de lo ordenado en el apartado (iv) del auto de 10 de septiembre de 2026 es inexistente».

Ante tal situación, en la que la Administración desoye al Tribunal Supremo, los magistrados deciden mantener las medidas cautelares adoptadas, a pesar del adelanto electoral.

Merece la pena reproducir íntegramente el alegato:

«En estas circunstancias, persisten las razones que llevaron a esta Sala a adoptar una medida tan excepcional como la de acordar la suspensión cautelar de las inscripciones en el CERA y de los efectos electorales de las inscripciones ya realizadas, por falta de constancia absoluta del cumplimiento, siquiera aproximado del estado de la cuestión. No puede alegarse imposibilidad material de ejecución de una orden judicial cuando la causa del incumplimiento reside en la propia Administración responsable de cumplirla.

La convocatoria del proceso electoral era una circunstancia relevante para que esta Sala pudiera realizar un juicio de valoración sobre el nivel de cumplimiento de lo ordenado en el auto, pero la carga material de acreditar ese grado de cumplimiento de lo acordado en el mismo corresponde única y exclusivamente a la Administración General del Estado y a la Oficina del Censo Electoral, que ha omitido en su integridad.

El riesgo de que se constituya irregularmente un Censo de Electores, en este caso el CERA, sin las exigencias de exactitud, veracidad, igualdad, objetividad y transparencia que exige la celebración de un proceso electoral en una democracia parlamentaria representativa como es la española, sigue persistiendo con la misma intensidad. (…) La limpieza y pulcritud en la relación de electores incluidos en el censo, en este caso en el CERA, constituye un valor supremo del que deben despejarse las más mínimas dudas de oscuridad o irregularidad, porque la legitimidad democrática de los representantes elegidos por el voto de los ciudadanos puede ser puesta en entredicho si existe la más mínima duda de irregularidad. Todo ello sin olvidar, además, que la existencia de una eventual irregularidad en el censo de electores afecta a todos los demás ciudadanos ajenos a la causa que haya podido motivarla. Por ello, el riesgo sigue existiendo». Dixit.

En suma, si los magistrados ya tenían dudas más que razonables sobre la confección irregular del CERA debido a una (más que hipotética) concesión ilegal de nacionalidades, la total inacción del Ejecutivo ante la orden del Tribunal Supremo de aclarar cuántas nacionalidades se han otorgado aplicando directamente la Ley 20/2022 y cuántas al amparo de la Instrucción de la DGSJFP incrementa las sospechas y, por lo tanto, las medidas cautelares se mantienen.

Por todo lo anterior, el Tribunal Supremo dispone:

  1. El recurso de reposición debe desestimarse y, consecuentemente, las medidas cautelares adoptadas el 10 de septiembre deben confirmarse; luego,
  2. El Instituto Nacional de Estadística, del que depende la Oficina del Censo Electoral, no puede inscribir en el CERA a los nacionalizados conforme al apartado primero, inciso primero, de la disposición nacional octava de la Ley 20/2022 que hayan obtenido la nacionalidad y, asimismo, los nacionalizados ya inscritos no podrán votar en las elecciones del 29 de noviembre; y
  3. La suspensión del derecho al sufragio no regirá, sin embargo, para aquellas personas (de un total de 163.020 a día 1 de agosto de 2026, fecha límite para la confección del censo de cara a las elecciones del 29 de noviembre) que, a juicio y bajo responsabilidad de los encargados de los registros consulares, hayan documentado —antes del 1 de agosto— ser descendientes de exiliados sin necesidad de acogerse a la presunción de la Instrucción.

Disconforme con sus cinco colegas, la magistrada María Alicia Millán Herrandis, quien ya se había opuesto a las medidas cautelares del 10 de septiembre, matiza ahora su argumentación en un voto particular. Sostiene que, en verdad, las medidas cautelares acordadas anteriormente quizá sí podían justificarse. Ahora bien, ante el anuncio de la convocatoria electoral, considera que los otros cinco magistrados no han ponderado correctamente. A su juicio, la balanza debe inclinarse a favor de que todos los nacionalizados puedan votar, aunque haya habido irregularidades —y ella reconoce que puede haberlas— en la concesión de la nacionalidad.

Así pues, en su argumentación, la magistrada declara que

«la convocatoria electoral introdujo una circunstancia nueva que debía ser valorada al resolver el recurso de reposición».

Lo curioso es que asume el argumento séptimo de nuestra enumeración, que los magistrados emplean para confirmar las medidas, pero no le parece relevante que la Administración haya hecho caso omiso al auto de 10 de septiembre. Millán Herrandis opina que ese hecho «no justifica prescindir de la valoración de las consecuencias derivadas de su mantenimiento una vez convocadas las elecciones». La magistrada insiste en que las medidas acordadas excluyen del sufragio a quienes «reúnen los requisitos legalmente establecidos para ejercerlo», por lo que la mayoría del tribunal está hurtando la posibilidad de votar «a quienes hubieran acreditado por otros medios [distintos de la Instrucción] la concurrencia del presupuesto legal del exilio». Esto, como hemos visto, es evidentemente falso. El Tribunal Supremo excepciona expresamente de la suspensión a quien haya acreditado el exilio de sus ascendientes. Finalmente, y aun reconociendo que es probable que voten en las elecciones personas a las que se les retirará la nacionalidad y, con ella, el derecho al voto, la magistrada expone que, mientras el fondo del asunto no se resuelva, esas personas —cuya nacionalidad ha sido ilegalmente adquirida— deben poder participar en las elecciones, so pena de conculcarse el artículo 23 de la Constitución española. En sus palabras:

«La eventual participación en las elecciones de personas cuyas situaciones jurídicas pudieran resultar posteriormente afectadas por la sentencia constituye un riesgo vinculado a una controversia todavía pendiente de resolución definitiva. En cambio, la exclusión de quienes actualmente conservan una condición jurídica eficaz para ejercer el sufragio produce un perjuicio que, de mantenerse la suspensión y resultar finalmente desestimada la pretensión principal, ya no podrá ser reparado. (…) Una vez celebradas las elecciones, ningún pronunciamiento posterior, por favorable que resulte a los afectados, podrá restituirles la oportunidad perdida de participar en ese específico proceso electoral. La lesión producida deviene entonces definitiva e irreversible».

Jurídicamente, el cometido de los jueces de lo contencioso-administrativo —como sabemos desde von Mohl— es someter la actividad de la Administración al imperio de ley. Solo así el Estado de derecho se resguarda.

En un caso tan extraordinario como el presente, donde una Instrucción de una directora general amplía por la puerta de atrás los supuestos establecidos en una ley para adquirir la nacionalidad española, resulta más que razonable que los jueces exijan, como medida cautelar, que se cumpla la ley para poder votar. Ya que la Administración no exigió cumplir la ley para obtener la nacionalidad, mientras el Tribunal Supremo estudia el caso, que seguramente llevará a la revocación de decenas de miles de nacionalidades, la calidad democrática exige que los nacionalizados cumplan los requisitos establecidos en la Ley 20/2022 (ser descendiente de exiliados) para poder votar, pues, en verdad, son los únicos que debieron adquirir nacionalidad y, consecuentemente, los únicos que han de contar con el derecho al sufragio consagrado en los 13.2, 23 y 68.5 de la Constitución española. Quien se tome la democracia y el Estado de derecho en serio —y no como una mera herramienta al servicio de «los míos»— no debería objetar nada a lo acordado por el Tribunal Supremo.

Por lo demás, hay indicios más que notables de que el Tribunal Supremo está en lo cierto con sus dudas.

El diario El País entrevistaba esta semana a un nacionalizado según la Ley 20/2022 a quien la decisión de los magistrados ha privado de su «derecho» al sufragio (). Lo más sorprendente de la noticia no son las lamentaciones del afectado —y de la periodista— por la suspensión del derecho al voto, sino la historia relatada. A saber, se trata del bisnieto de un español que «se embarcó hacia Uruguay a finales del siglo XIX en busca de mejores oportunidades económicas de las que le ofrecía su tierra natal. Allí prosperó, fundó una familia y llegó a ser cónsul honorario de España en la ciudad de Paysandú hasta su muerte, en 1949. Su abuela ya nació al otro lado del Atlántico, pero siempre mantuvo los lazos con la familia que había quedado en España, al igual que sus descendientes». El entrevistado narra que «siempre tuv[o] un vínculo muy profundo con España, con Cataluña, que nunca se cortó». Y, asimismo, reconoce que ya votó en las elecciones generales de 2023 y en las autonómicas catalanas de 2024. Ahora bien, la Ley 20/2022 no exige amor por España para optar a la nacionalidad española, sino ser hijo o nieto de españoles que se exiliaron de España durante el franquismo. Por consiguiente, su nacionalidad —al igual que tantas otras,  — deberá ser revocada tras el (nada hipotético) fallo del Tribunal Supremo anulando la Instrucción, de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública. No son nacionales —según la ley— y, por tanto, no debieron ni deben votar, salvo que una nueva ley estipule, por ejemplo, que «todos los que contaren con un ancestro español —desde que Hernán Cortés y Francisco Pizarro pisaron América— podrán optar a la nacionalidad española». Esto —que alguno considerará irónico o caricaturesco— es lo que viene a hacer la Instrucción de la DGSJFP, al exigir tan solo ser descendiente de españoles, mas es materia que debe ser regulada por ley (art. 11.1 CE).

Por último, sería deseable que las próximas Cortes Generales emprendiesen una reforma constitucional en punto al voto exterior. Dejo aquí una propuesta de lege ferenda que erradicaría toda sospecha del voto CERA y, por ende, legitimaría el resultado de las elecciones democráticas. El artículo rezaría así:

«Los votantes inscritos en el exterior contarán de manera exclusiva y única con una circunscripción propia elegida proporcionalmente conforme al sistema D’Hondt, que repartirá hasta 5 escaños al Congreso y 3 al Senado».