Por Norberto J. de la Mata

 

La Ley Orgánica 1/2019, de 20 de febrero declara de sí misma que se promulga “para transponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo”. Y continúa la trayectoria del legislador penal español de acomodación a la normativa europea en ésta, como en otras materias. De hecho la justificación preambular en cada Reforma del Código Penal español es ya un clásico. Por eso vuelve a ser de interés explicar de dónde surge nuestra legislación penal actual en materia de terrorismo.

Los primeros referentes que explican la legislación europea en este ámbito nos remite a distintos textos del Derecho internacional que, de modo más programático que otra cosa, comienzan a definir el concepto de “terrorismo” y a listar las conductas que deben encuadrarse en él. Así, por ejemplo, al Convenio de Estrasburgo del Consejo de Europa, de 1977, para la represión del terrorismo y a su enumeración de actos que deben considerarse como tal, con su Protocolo adicional de 2015. También a los Convenios Internacionales de Naciones Unidas de Nueva York, de 1998, para la represión de atentados terroristas con bombas, de Nueva York, de 1999, para la represión de la financiación del terrorismo, de Nueva York, de 2005, para la represión de actos de terrorismo nuclear, así como, más recientemente, a la Resolución del Consejo de Seguridad 2178 de 24 de septiembre de 2014 sobre terrorismo internacional de corte yihadista, atenta a la expansión internacional del terrorismo, a la utilización de redes sociales, a las figuras de la captación, el adiestramiento y el adoctrinamiento y a los denominados individuos desplazados.

Con estos referentes y desde la pretensión armonizadora del Derecho penal sustantivo presente en el Tratado de la Unión Europea traducida  a la consideración del terrorismo como delito a combatir en todos los países miembros que se hace tanto en el Artículo III-271 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa como en el Artículo 83 del de Funcionamiento de la Unión Europea de Lisboa, distintos instrumentos normativos europeos abordarán también esta temática, siempre en esa línea, sobre todo, descriptiva de conductas y ansiosa de colaboración internacional. Así, la Declaración de la Gomera de 1995 adoptada por el Consejo, el Plan de Acción de 1998 del Consejo y de la Comisión, la Acción Común 96/610/JAI del Consejo, que establece un Directorio para facilitar la cooperación antiterrorista, la Acción Común 98/428/JAI del Consejo que desarrolla la Red Judicial Europea, la Decisión del Consejo de 3 de diciembre de 1998, que encomienda estos delitos a la Europol, la Recomendación del Consejo de 9 de diciembre de 1999 de lucha contra la financiación del terrorismo, el Consejo de Tampere de 15 de octubre de 1999, que insiste en agilizar la extradición y adoptar medidas legislativas pertinentes, el Consejo de Santa Maria da Feira de 19 de junio de 2000, la Recomendación del Parlamento Europeo de 5 de septiembre de 2001 instando al Consejo a adoptar decisiones armonizadoras, a simplificar la extradición y a crear un mandato de detención, la Posición Común 2001/931/PESC del Consejo que amplía los actos a considerar como terrorismo, añadiendo la provisión y la recaudación, dispone la congelación de fondos y activos, establece la obligación de los Estados de intercambiar información e insta a la cooperación y el Reglamento 2580/2001 del Consejo de 27 de diciembre con su definición de terrorismo y de organización terrorista y su exigencia de prevención y represión de la financiación.

Todo ello condujo a la trascendental en esta materia, con incidencia directa en las modificaciones que se han ido produciendo en la regulación penal española, a la Decisión marco 2002/275/JAI del Consejo de 13 de junio sobre lucha contra el terrorismo, reformada mediante Decisión marco 2008/919/JAI, las Directivas sobre blanqueo y financiación 2005/60/CE y 2015/349 del Parlamento europeo y del Consejo, que la sustituye, con especial atención a su Considerando 5 relativo a la utilización fraudulenta del sistema financiero, el artículo 1.1. relativo a la prohibición de la financiación del terrorismo y el artículo 5.1. y su definición de financiación, así como la Directiva sobre información (UE) 2016/681 del Parlamento y del Consejo, de 27 de abril, sobre utilización de datos del registro de nombres de pasajeros y la Decisión de Ejecución (UE) 2017/759 de la Comisión de 28 de abril sobre transmisión de datos de compañías aéreas.

Hasta llegar a la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo, relativa a la lucha contra el terrorismo, que derogará la Decisión de 2002, de la que hay que destacar, de entrada, el relato de novedades de su Considerando 4, centradas en la tipificación de las actividades de combatientes extranjeros y de la recepción de adiestramiento y de aprendizaje.

La Directiva considera delitos de terrorismo (art. 3) todos los de la Decisión de 2002 a la que sustituye, esto es, los intencionados, que puedan perjudicar gravemente a un país u organización internacional, con finalidad de intimidar a una población, obligar a los poderes públicos u organizaciones a realizar o hacer algo o desestabilizar gravemente o destruir estructuras fundamentales, contra la vida, la integridad, de destrucción de instalaciones o infraestructuras, apoderamiento de transportes, liberación de sustancias, incendios, inundaciones, explosiones, perturbación de suministros, amenazas de lo anterior e incluyendo, además, la fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro, utilización, investigación y desarrollo de armas radiológicas-nucleares (art. 3.1.f.) y la interferencia ilegal en sistemas de información y datos (art. 3.1.i.).

Entre los denominados delitos relacionados con un grupo terrorista (art. 4), de nuevo recoge los que menciona la Decisión de 2002: dirección de grupos terroristas y participación en actividades de grupos terroristas, incluidos el suministro de información, medios y financiación; y especificando que no es necesaria la comisión efectiva de ningún delito de terrorismo (art. 13).

Pero es en la regulación de lo que se define como delitos relacionados con actividades terroristas (arts. 5 a 12) donde se acoge el mayo número de novedades con respecto a la Decisión. Así, se obliga a considerar delictivos los supuestos de provocación pública a la comisión de un delito de terrorismo mediante difusión de mensajes destinados incitar a delitos terroristas, captación para el terrorismo instando a que se cometa o contribuya a un delito terrorista, adiestramiento para el terrorismo, recepción de adiestramiento para el terrorismo, viaje (a y desde) con fines terroristas (para la comisión de delitos, el adiestramiento o la recepción de adiestramiento), actos preparatorios de contribución, organización o facilitación de viajes, financiación e incluso otros como el robo, la extorsión, la expedición de documentos o la falsificación.

Se obliga a castigar asimismo la complicidad, la inducción y la tentativa, a personas físicas y jurídicas, con penas, en el primer caso, que puedan permitir la extradición y superiores a las de delitos sin intención terrorista, incluso concretadas (no ya conformes a las características exigencias comunitarias de eficacia, proporcionalidad y efecto disuasorio) en determinados casos con mínimos en su máximo superior en ocho o quince años de prisión, y sanciones, en el segundo, de multa, penal o no penal, se dirá, y otras, previsión de la atenuación por abandono o colaboración, del decomiso y de la eliminación de contenidos.

En definitiva una lucha centrada no ya en declaraciones programáticas, propuestas de colaboración o énfasis declamatorios, sino en exigencias concretas, seguramente, y aunque quizás no sea el ámbito normativo, por así decirlo, más estrictamente comunitario, con una regulación exhaustiva que abarca prácticamente todos los comportamientos vinculados, en mayor o menor medida, con el fenómeno terrorista.

La transposición al ordenamiento español de esta normativa se produce, primero, a través de la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, en relación con la Decisión de 2002, pero sobre todo con su modificación de 2008, con la Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo, que da una nueva redacción a los arts. 571 a 580 bis del Código, en base a la Resolución 2179 del Consejo de Seguridad de la ONU y adelantándose a la ya entonces conocida Directiva de 2017 y, finalmente, con la Ley Orgánica 1/2019 de 20 de febrero, ya de conformidad plena con esta Directiva, que incrementa penas (art. 572), tipifica nuevas conductas delictivas como las de falsedad documental y el viaje con fines terroristas y completa la responsabilidad de las personas jurídicas para todos los comportamientos.

En la actualidad, existe una coincidencia prácticamente absoluta entre el art. 3.2 de la Directiva y el artículo 573.1 del Código Penal en cuanto a las finalidades que definen el acto terrorista, mayor amplitud descriptiva en los delitos de los arts. 573.1, 573.2 y 573.3 que en los arts. 3 a 12 de la Directiva, un concepto de grupo terrorista más amplio en los arts. 570 bis 1, 570 ter y 571 que el del art. 2.3 de la Directiva, una coincidencia también sin fisuras en la descripción de las conductas de los arts. 3 a 12 de la Directiva en relación con las que se describen en los arts. 573, 574, 575, 576, 577 y 578 del Código, con una cláusula de cierre, en el art. 577, que, abarcando cualquier forma de cooperación o ayuda, evita cualquier tipo de laguna, y la expresión “cualquier medio, directa o indirectamente”, del art. 576, sin exigencia de pertenencia a grupo u organización, que confirma esa ausencia de lagunas. Ya los previos arts. 577, 578 y 579 no se exigían por la Unión Europea.

Tras las últimas Reformas, con la nueva redacción de los arts. 575 sobre adoctrinamiento, adiestramiento y capacitación, 578, sobre enaltecimiento y justificación, y 579 sobre difusión de mensajes, se cumplen con creces las obligaciones de la Unión. El déficit penológico del antiguo art. 572 (dirección) se ha corregido en 2019 (15 años de prisión), el del art. 580 bis (personas jurídicas) también se ha corregido (al extenderse la responsabilidad a todos los delitos, no sólo a los de financiación) e incluso pueden observarse tipificaciones no exigidas por la regulación europea, como en el art. 576.4, sancionador de comportamientos imprudentes no previstos en la regulación europea, la amplitud de comportamientos descritos y la obligatoriedad de la multa penal para personas jurídicas.

Ambiciosa regulación europea y ambiciosa transposición estatal en prácticamente todos los posibles ámbitos del fenómeno terrorista.

Foto: Serguei Prokudin-Gorski