Por Gabriel Doménech

 

Tan solo veinte días después de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) declarara la incompatibilidad con la libertad de establecimiento de cierta restricción impuesta por las autoridades españolas respecto del acceso al mercado de los vehículos turismo con conductor (VTC) y que otra restricción sólo es compatible con dicha libertad bajo determinadas condiciones, el Gobierno de España se ha apresurado a establecer una nueva regulación con el fin de seguir bloqueando de facto el ejercicio de la mentada libertad en este sector y contentar así al lobby del taxi.

Uno de los grandes «hallazgos» de esta regulación es la suspensión del control judicial de ciertas decisiones administrativas restrictivas de derechos. El Real Decreto-ley 5/2023 establece en su artículo 149 que las autorizaciones de VTC solicitadas serán denegadas si, en el momento del otorgamiento, no se cumplen determinados criterios de mejora de calidad del aire, reducción de emisiones de CO2 y gestión del transporte, del tráfico y del espacio público. Y en su disposición transitoria quinta prevé que:

«En los supuestos en los que, por aplicación de [esos criterios] no procediera el otorgamiento de la autorización, se le notificará al solicitante y se suspenderá el procedimiento, que podrá reanudarse en cualquier momento, previa solicitud del interesado que acredite el cumplimiento de dichos criterios, en el plazo de tres años desde la notificación inicial del incumplimiento». «En caso de la reanudación del procedimiento, se denegará la autorización si, en la fecha de la solicitud», persistiera el incumplimiento.

Esta disposición plantea la duda de si los interesados pueden impugnar de manera inmediata el acto administrativo por el que se declara «inicialmente» que no procede el otorgamiento de la autorización solicitada o, por el contrario, deben esperar al menos tres años hasta que se produzca la denegación posterior para poder recurrirla y recabar la tutela judicial de sus derechos afectados.

Por las noticias aparecidas en prensa (aquí), parece que esta segunda interpretación es la sostenida por los impulsores de la norma. Según «fuentes del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana»,

el Ejecutivo podría «mantener en stand by» las licencias de VTC durante tres años; «el Gobierno gana tres años. Tiempo en el que muchas licencias nuevas quedarán a la espera, suspendidas o congeladas bajo la justificación medioambiental y sin que entren en un proceso judicial nuevo al no estar rechazadas, sino suspendidas».

A mi juicio, interpretada así, esta disposición vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución española. La suspensión resultante constituiría obviamente una restricción de este derecho fundamental, en tanto en cuanto durante los tres años que ésta duraría los afectados no podrían impugnar ante los tribunales el acto administrativo por el cual se declara el incumplimiento de los referidos criterios ambientales y la improcedencia de otorgar la correspondiente autorización. La suspensión imposibilitaría (temporalmente) que los solicitantes recabaran la tutela judicial de sus derechos frente a un acto administrativo que les impide prestar servicios de VTC durante un tiempo y, por consiguiente, restringe su libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución.

Ciertamente, el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva puede ser limitado por la ley, pero sólo bajo ciertas condiciones. La limitación debe perseguir un fin de interés público constitucionalmente legítimo y ser útil, necesaria y proporcionada para alcanzarlo.

Sin embargo, no se alcanza a ver cuál es el objetivo de interés público que justifica la referida suspensión. Que «el Gobierno gane tres años» no puede ser considerado un objetivo tal. Que nuestros gobernantes se ahorren durante un tiempo las molestias y los costes políticos derivados de que sus decisiones sean impugnadas ante los tribunales y eventualmente anuladas no justifica que éstas sean efectivamente excluidas del control judicial durante ese tiempo. Las medidas restrictivas de los derechos fundamentales deberían producir algún beneficio para el conjunto de la ciudadanía, y no simplemente para las autoridades que las imponen. Parece mentira que a estas alturas haga falta afirmar un principio tan básico en un Estado democrático, en el que la Administración debe actuar al servicio de los intereses generales (art. 103.1 CE), y en el que los derechos fundamentales constituyen el fundamento del orden político (art. 10.1 CE). En un Estado tal, resulta inadmisible que tales derechos puedan ser sacrificados, siquiera temporalmente, simplemente para servir los intereses privados de las personas que ejercen poder público.

Nótese, además, que una suspensión tal incentivaría el establecimiento de restricciones arbitrarias o desproporcionadas. En la medida en que hay una probabilidad significativa de que los actuales gobernantes pierdan las elecciones durante los próximos tres años, buena parte de los costes (políticos y de otro tipo) que para ellos se derivarían del control judicial inmediato de esas restricciones se trasladarían a los gobernantes futuros, procedentes de otros partidos políticos. Si las personas que ocupan el Gobierno no soportan efectivamente todos los costes que para ellos se derivan de establecer medidas arbitrarias o desproporcionadas, sus incentivos para imponerlas aumentarán y, en consecuencia, el número de éstas tenderá a incrementarse.

A mi juicio, la disposición transitoria quinta del Real Decreto-ley 5/2023 puede y debe ser objeto de una interpretación conforme con la Constitución (art. 5 LOPJ). Cabe y hay que entender que los interesados pueden impugnar directamente –en vía administrativa o ante los tribunales– el acto administrativo por el que se declara el «incumplimiento inicial» de los correspondientes criterios ambientales y la improcedencia de otorgar la correspondiente autorización, sin perjuicio de que también puedan formular posteriormente una nueva solicitud en el momento en el que consideren que ya se cumplen dichos criterios.

Esta es, por lo demás, la interpretación que se desprende naturalmente de lo dispuesto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) y la Ley del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). La declaración del incumplimiento inicial de los criterios ambientales constituye, obviamente, una «actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo» (art. 1.1 LJCA) que afecta inmediatamente al ejercicio de la libertad de empresa consagrada en el artículo 38 de la Constitución española y que, además, puede causar perjuicios irreparables a los solicitantes de las correspondientes autorizaciones de VTC.

El legislador español dispone que son recurribles los actos de las Administraciones públicas

«definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos» (arts. 25.1 LJCA y 112.1 LPAC).

En mi opinión, la referida declaración del incumplimiento inicial no constituye a estos efectos un «acto de trámite», sino un auténtico «acto definitivo». La función de los llamados actos de trámite consiste en preparar la decisión administrativa que ha de pronunciarse sobre el fondo del correspondiente asunto con efectos jurídicos vinculantes. Normalmente, se trata de actos que proporcionan información al órgano administrativo encargado de tomar esa decisión, con el fin de garantizar su legalidad y acierto.

Es claro, sin embargo, que no es esa la función de la declaración aquí analizada. Con ella no se trata de suministrar información o preparar una posterior decisión administrativa, sino de resolver con efectos jurídicos inmediatamente vinculantes la cuestión de fondo planteada y, en particular, de decidir si procede otorgar o no una autorización que permite prestar determinados servicios de transporte. Ese acto pone fin al procedimiento autorizatorio, sin perjuicio de que los interesados puedan formular posteriormente una nueva solicitud de autorización si entienden que han cambiado las circunstancias que se tuvieron en cuenta al tomar la primera decisión, al igual que sucede en otros muchos procedimientos autorizatorios.

De todos modos, esa declaración también sería recurrible aun cuando entendiéramos que se trata de un acto de trámite. Recordemos que los actos de trámite pueden ser impugnados inmediatamente si deciden de modo directo o indirecto el fondo del asunto o producen perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Es claro que la referida declaración inicial resuelve sobre el fondo del asunto (al establecer que no procede otorgar la autorización solicitada y que, por lo tanto, el solicitante no tiene derecho a prestar servicios de VTC durante al menos un tiempo) y, además, puede causar perjuicios irreparables a los derechos e intereses legítimos de las personas afectadas. Nótese que, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia, los perjuicios ocasionados por un acto administrativo ilegal no son resarcibles si el acto se adoptó con el cuidado exigible, aun cuando su contenido sea objetivamente contrario a Derecho (vide aquí). Sirva esta doctrina jurisprudencial como ejemplo de que los daños causados por la Administración al denegar ilegalmente el otorgamiento de una autorización de VTC e impedir durante varios años que los solicitantes desarrollen la correspondiente actividad de transporte pueden quedar sin reparación. De ahí que estos actos deban ser inmediatamente recurribles.

Foto: Elena Alfaro