Por Ricardo Alonso García

 

Los Tribunales económico-administrativos dejan de estar habilitados por el TJUE para plantearle cuestiones prejudiciales: sus consecuencias internas

 

La postura tradicional del TJUE respecto a los TEAC

 

El Tribunal de Justicia europeo (TJUE) había admitido ya en 1993, sin ningún tipo de explicación al respecto, su competencia para enjuiciar la validez de un Reglamento comunitario a la luz de las dudas suscitadas vía prejudicial por el Tribunal Económico-Administrativo Central (asuntos acumulados Diversinte e.a., C-260/91 y C-261/91). Y volvió a admitir en el año 2000 la consideración de los tribunales económico-administrativos como “órganos jurisdiccionales” a los efectos de poder remitirle cuestiones prejudiciales ex artículo 234 TCE (hoy artículo 267 TFUE). Esta segunda vez (asuntos acumulados Gabalfrisa e.a., C-110/98 a C-147/98) lo hizo, sin embargo, motivando concretamente. Expuso su jurisprudencia según la cual serían “órganos jurisdiccionales” aquellos que, aun no integrando el poder judicial de los Estados miembros, cumplirían (como sucedería con los tribunales económico-administrativos) los criterios de su origen legal, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas, así como su independencia. Respecto de esta última, se refirió el TJUE, por un  lado, a “la separación funcional entre los servicios de la Administración Tributaria responsables de la gestión, liquidación y recaudación, por una parte, y, por otra, los Tribunales Económico-Administrativos, que resuelven las reclamaciones presentadas contra las decisiones de dichos servicios sin recibir instrucción alguna de la Administración Tributaria”; y también se refirió, por otro lado, a “la cualidad de tercero [del TEAC] en relación con los servicios que adoptaron la decisión objeto de la reclamación”.

 

La sentencia de 21 de enero de 2020

 

Pues bien, la importante Sentencia de 21 de enero de 2020 (asunto Banco de Santander, C-274/15), dictada por el TJUE en formación de Gran Sala, ha venido a revisar expresamente, siguiendo la dirección apuntada por la Comisión en sus observaciones escritas y por el Abogado General Gerard Hogan en sus Conclusiones, los razonamientos de Gabalfrisa e.a.,

habida cuenta, en particular, de la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia relativa al criterio de independencia a que se atendrá cualquier organismo nacional para que pueda calificárselo de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE”.

Así, tras advertir que el concepto de “independencia” comportaría dos aspectos, uno de índole externa concerniente al ejercicio de las funciones litigiosas por el órgano en cuestión en términos de plena autonomía (a cuyos efectos la inamovilidad de sus miembros constituiría una garantía esencial), el otro de índole interna que, asociado a la imparcialidad, implicaría “ante todo que el órgano de que se trate tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida”, el TJUE llegó a la conclusión de que tales aspectos brillarían por su ausencia en el caso del TEAC.

Concretamente, en relación con la autonomía funcional tanto de los TEA como del TEAC, el TJUE estimó que pese tenerla formalmente reconocida en virtud de la Ley 58/2003 (art. 228.1) y del Real Decreto 520 /2005 (arts. 29.9 y 30.12), carecería de la garantía de la inamovilidad de sus miembros con “entidad suficiente como para obstaculizar eficazmente las presiones indebidas por parte del poder ejecutivo” (al no limitarse la posibilidad de verse separados de sus puestos, como exigiría el principio de inamovilidad, “a ciertos supuestos excepcionales que reflejen motivos legítimos e imperiosos que justifiquen la adopción de tal medida y en los que se respete el principio de proporcionalidad y se observen los procedimientos establecidos al efecto, como pueden ser un supuesto de incapacidad o de falta grave que les impida reunir las condiciones de aptitud para continuar en el ejercicio de sus funciones”).

En cuanto al criterio de la imparcialidad, el TJUE consideró que las “características del recurso extraordinario para la unificación de doctrina que puede interponerse contra las resoluciones del TEAC ponen de relieve los vínculos orgánicos y funcionales que existen entre dicho organismo y el Ministerio de Economía y Hacienda, y en concreto el director general de Tributos del Ministerio [único legitimado para interponerlo al tiempo que miembro de la Sala Especial competente para su resolución] y el director general cuya dirección general hubiera dictado las resoluciones impugnadas” [integrante, asimismo, de la Sala Especial para la Unificación de Doctrina prevista en el art. 243 de la LGT, 58/2003]”; y “la existencia de tales vínculos”, añadió el TJUE, “se opone a que se le reconozca al TEAC la cualidad de tercero en relación con dicha Administración”.

 

Consecuencias para el Derecho español

 

Así las cosas, el estudioso y perseverante Abogado placentino Isaac Ibáñez, buen conocedor del Derecho de la Unión, llegaba a la conclusión, analizando en caliente el referido overruling del TJUE en este mismo Almacén de Derecho, de que

“podrían vulnerarse los principios de equivalencia y efectividad cuando se establece por la Ley General Tributaria la obligatoriedad de la vía económico-administrativa en la resolución de recursos que afectan a la legislación de la Unión Europea y el plazo de resolución de los mismos es de un año, al no estar facultados los TEAs para plantear la cuestión prejudicial”.

Los mencionados principios, como correctamente nos recuerda el propio Isaac Ibáñez, se traducen en que  los procedimientos internos que afecten al Derecho europeo ni pueden ser menos favorables que los que regulan situaciones similares de carácter interno, ni deben hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.

Pues bien, he de sostener, con el debido respeto, que dudo de que tal conclusión, amparada supuestamente en la Sentencia de nuestro Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2018, sea del todo acertada. Y ello por los motivos que paso a exponer.

La fundamentación interpretativa de esta última Sentencia mencionada, dictada en relación con el carácter preceptivo de la vía administrativa previa en materia de tributación local (concretamente, en relación con los artículos 108 LBRL, 14.2 LRHL y 25.1 LJCA), reza en los siguientes términos:

“Cuando se discute exclusivamente la inconsti­tucionalidad de las disposiciones legales que dan cobertura a los actos de aplicación de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las en­tidades locales, cuestión respecto de la que éstas carecen de competencia para pronunciarse o para proponerla a quien tiene competencia para ello, quedando constreñidas a aplicar la norma legal de que se trate, no resulta obligatorio interponer, como presupuesto de procedibilidad del ulterior recurso contencioso-administrativo, el correspondiente recurso administrativo previsto como preceptivo”.

El motivo para ello:

“1. El establecimiento de una vía administrativa de recursos preceptivos no es una exigencia constitucional, pero es una opción que el legislador puede realizar en el ejercicio de su libertad de configuración, siempre, claro esta?, dentro del marco diseñado por la Constitución. 

2. Ese marco exige que, cualquiera que sea el modelo elegido, no se demore de manera injustificada y desproporcionada el, ahora si?, constitucionalmente ineludible control jurisdicción [artículos 106.1 y 153.c) CE], obstaculizando y retrasando sin razón objetiva suficiente la satisfacción del derecho a obtener la tutela judicial efectiva de quienes combaten las disposiciones y actos administrativos que les conciernen (articulo 24.1 CE).

3. El diseño de un sistema de recursos administrativos preceptivos, previos al ejercicio de la acción jurisdiccional, se justifica en dar a la Administración autora de un acto o de una disposición la posibilidad de satisfacer la pretensión del administrado afectado por los mismos y que los discute, sin necesidad de acudir a la jurisdicción.

4. Por consiguiente, si para el ejercicio de la acción jurisdiccional frente a una Administración publica se exigiera a los ciudadanos la interposición de un recurso administrativo que se revelara manifiestamente ineficaz para el éxito de su pretensión, cabria concluir, en la medida en que la formulación del recurso se erigiría en una carga procesal para el demandante como presupuesto de viabilidad de su acción jurisdiccional, que esa carga, en cuanto inútil, negaría la razón que justifica su imposición, deviniendo desproporcionada y vulneradora del derecho a obtener la tutela judicial efectiva, al tiempo que desconocería el mandato del articulo 106.1 CE , que impone un efectivo control jurisdiccional de la actuación administrativa. Este último precepto constitucional exige que los instrumentos procesales se articulen de manera que hagan posible una fiscalización plena del ejercicio de las atribuciones administrativas, plenitud incompatible con demoras impuestas por la interposición de recursos en vía administrativa manifiestamente ineficaces e inútiles para dar cumplimiento al fin que los justifica”.

En resumidas cuentas, y retomando esta última aserción, el Tribunal Supremo considera contrarias a Derecho la exigencia de recorrer vías administrativas de recurso ineficaces e inútiles para dar cumplimiento al fin que las justificaría, lo que sería el caso de aquellas en que el demandante, por imperativo legal, vendría obligado a solicitar la inaplicabilidad de una ley por supuestamente inconstitucional (la propia Sentencia descartó entrar en el examen de la posible extensión de su pronunciamiento a los supuestos de ilegalidad de disposiciones reglamentarias, al resultar “irrelevante para la resolución del litigio y, por ende, para la de este recurso de casación”) ante un órgano administrativo carente de competencia para inaplicarla por su propia autoridad o para cuestionar su constitucionalidad (y por tanto e indirectamente, su aplicabilidad) ante quien tendría competencia para resolver en términos negativos (que no sería otro que el TC, titular en nuestro sistema jurídico del monopolio sobre las declaraciones de inconstitucionalidad de las leyes postconstitucionales).

Leído el pronunciamiento en sus correctos términos, bastaría, pues, que el órgano al que se solicita la inaplicación de una norma tuviera la competencia para hacerlo, para que la vía de recurso legalmente impuesta no pudiera tildarse, por ese solo motivo, de inútil o ineficaz, sin entrar en disquisiciones complementarias acerca de si, además de tal competencia, ostentaría la de trasladar el objeto de la misma a otro órgano, también competente, a su vez, para pronunciarse, indirectamente, sobre la referida inaplicación.

O lo que es igual, si el órgano administrativo tuviera reconocida (lo que, obviamente, no es el caso) la competencia para inaplicar las leyes por inconstitucionales por su propia autoridad, devendría innecesario, en términos de tutela judicial efectiva, indagar si, además y por otro lado, podría, asimismo, trasladar la cuestión de inconstitucionalidad al TC en vez de resolverla por su propia autoridad.

Pues bien, eso y no otra cosa es lo que sucede cuando, en el contexto que venimos analizando, convertimos el discurso de la inconstitucionalidad de la ley en uno de “anti-europeidad”, habida cuenta de que, como el propio TJUE recordó en el asunto que está en el origen de estas reflexiones,

el hecho de que los TEA no sean «órganos jurisdiccionales» a efectos del artículo 267 TFUE, no los exime de la obligación de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión al adoptar sus resoluciones e inaplicar, en su caso, las disposiciones nacionales que resulten contrarias a las disposiciones de Derecho de la Unión dotadas de efecto directo, ya que esa obligación recae sobre el conjunto de autoridades nacionales competentes y no solamente sobre las autoridades judiciales”.

 

Crítica a la doctrina de la sentencia

 

Cuestión distinta, cuyo análisis excedería del propósito de estas líneas, es la opinión que pudiera merecer, desnuda de matices, la doctrina del TJUE recién transcrita, implantada a partir de la Sentencia de 22 de junio de 1989 (asunto Fratelli Costanzo, 103/88); matices que, dicho sea de paso, considero imprescindibles, sobre todo en un contexto, como es el que nos ha venido ocupando a lo largo de estas líneas, en el que las autoridades nacionales llamadas a inaplicar el Derecho interno carecerán en adelante de la posibilidad de proveerse, vía prejudicial, de una correcta interpretación del Derecho de la Unión sobre la cual amparar semejante inaplicación.

Advertido lo anterior, lo cierto es que, y con ello concluyo, la doctrina Fratelli Costanzo parece excluir (desde luego si entendida, se insiste, desnuda de matices) la extensión, sobre la base del principio de equivalencia, de la doctrina sentada por la Sala Tercera, en la citada Sentencia de 21 de mayo de 2018, al terreno de las leyes cuestionadas en términos no de constitucionalidad, sino de europeidad, al contar los tribunales económico-administrativos, en este último ámbito, con plenos poderes de inaplicación que es realmente lo que nos sitúa ante situaciones distintas, y por tanto inadecuadas, para ser cotejadas en términos de equivalencia. Al margen, en ambos casos queda excluido el acceso al TC y, a partir de enero de 2020, al TJUE.

Por otro lado, la vía revisora de dichos tribunales, llamados a pronunciarse en el plazo de un año, no haría, per se, imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (efectividad ésta de la reclamación económico-administrativa que, como el TJUE recalcó expresamente en el último de sus argumentos en el asunto que ha ocupado estas líneas, se extendería al sistema mismo de la cuestión prejudicial, habida cuenta de la posibilidad de recurrir las resoluciones de dichas reclamaciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa, ésta sí plenamente sometida al régimen del artículo 267 TFUE.


Foto: Miguel Rodrigo Moralejo, Espinho, Portugal