Por Kai Ambos

 

En Alemania, la discusión sobre una Ley de cadenas de suministro (Lieferkettengesetz) ha tomado un nuevo impulso con ocasión del reciente proyecto de ley del gobierno federal (véase aquí). En ese contexto, el diario alemán Frankfurter Allgemeine Zeitung publicó recientemente un artículo de Bomsdorf/Blatecki-Burgert que se suma a las críticas contra el proyecto provenientes de las asociaciones empresariales y de las organizaciones y personas relacionadas con éstas. Los críticos con el proyecto subrayan los peligros que  supondría una regulación estatal general (especialmente, para la economía) que se percibe como una expresión de arrogancia moral frente a aquellos Estados, cuyas empresas proveedoras suelen ser denunciadas periódicamente por sus condiciones laborales indignas. Aunque los críticos aceptan la existencia de límites infranqueables (por ejemplo: el trabajo infantil, la esclavitud, el trabajo forzado y la tortura), nunca han presentado una propuesta concreta de regulación que aborde el problema de cómo impedir que dichos límites sean traspasados por empresas transnacionales. Por el contrario, la mayoría de las veces se remiten únicamente a la autorregulación empresarial (compliance).

Lamentablemente, las experiencias de las últimas décadas muestran que la autorregulación por sí sola no resuelve el problema. Además, si se toman en serio las obligaciones internacionales y europeas, que tienen como punto de partida los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 2011, el control de las cadenas de suministro debe pasar a ser una tarea estatal. Esta es la posición que, con razón, adopta el gobierno federal alemán, como lo demuestra el Plan de Acción Nacional de Economía y Derechos Humanos de 2016. Ha de mencionarse también que aunque el proyecto de ley fue elaborado originalmente por el Ministerio del Trabajo, a cuyo frente está un socialdemócrata, fue aprobado conjuntamente con otros Ministerios, en especial, por el Ministerio Federal para la Cooperación Económica y el Desarrollo, dirigido por la CSU, y por el Ministerio Federal de Economía, con un ministro de la CDU. De hecho, el Ministro de Cooperación Económica, Müller, de la CSU, es uno de sus defensores más acérrimos.

 

Tampoco en Alemania marcha todo idealmente: ¿y?

Aunque los críticos denuncian también vulneraciones de derechos menos graves (por ejemplo, la falta de un salario mínimo o la discriminación laboral), critican la extensión del proyecto que resulta y afirman que “algunas de las condiciones mencionadas (….) posiblemente no son cumplidas a plenitud ni siquiera en este país [Alemania]”. Puede que así sea, pero, ¿se sigue de ello que si se reconocen como violaciones de derechos humanos, deban ser toleradas en una cadena de suministro (dirigida desde Alemania) cuando las practican empresas extranjeras? No lo parece. Sería tanto como afirmar que, por ejemplo, por el hecho de que algunos políticos y no políticos alemanes realicen declaraciones racistas o porque existan lamentablemente muestras cotidianas de racismo en Alemania, ningún alemán tendría derecho a pronunciarse en contra del racismo en el extranjero, especialmente, cuando existe alguna relación entre dicho racismo y la economía o sociedad alemanas.

Otra crítica bastante frecuente sostiene que no sería realista pretender trasladar la interpretación alemana de los Derechos Humanos y de la protección laboral a los proveedores de los países en vías de desarrollo. Sin embargo, la premisa de este argumento (a saber, que solamente se trataría de estándares alemanes) es de entrada cuestionable, pues el proyecto de ley solo implementa las disposiciones del Derecho Internacional y Europeo (que en algunos puntos son incluso más exigentes).

Pero también el argumento de que así “a los proveedores de los países en vías de desarrollo les pueden ser impuestas en el futuro las mismas exigencias que a un socio comercial europeo” resulta por lo menos confuso. Esto se debe a que la legislación sobre las cadenas de suministro gira esencialmente en torno a una responsabilidad por la vigilancia que ha de ejercer la empresa transnacional cliente (en este caso, alemana) que maneja una cadena de suministro internacional y que justamente tiene que cuidar que en el marco de dicha cadena no sean vulnerados los estándares internacionales. Por lo tanto, se trata del control sobre proveedores extranjeros ejercido por las empresas alemanas en el marco de su deber de vigilancia y no de la imposición de condiciones de producción irrazonables a proveedores extranjeros mediante una ley alemana de cadenas de suministro. En cualquier caso, aunque esos proveedores (extranjeros) resulten indirectamente afectados, esto tiene que aceptarse porque se trata de dar cumplimiento a estándares internacionales.

También es equívoco el argumento consistente en que “la implementación plena de los Derechos Humanos constituye una tarea que corresponde esencialmente al Estado”. Nadie discute que el Derecho Internacional y las obligaciones sobre Derechos Humanos allí contenidas se encuentran dirigidas en primer término a los Estados, en tanto sujetos de Derecho Internacional. Sin embargo, por un lado, los Estados toman en cuenta las disposiciones sobre Derechos Humanos precisamente a través de la legislación sobre cadenas de suministro. Por otro lado, en la actualidad se reconoce que actores no estatales (sean grupos armados no estatales o, incluso, empresas transnacionales) pueden ser destinatarios de las obligaciones sobre Derechos Humanos (véase al respecto, Ambos, Derecho Penal Internacional Económico, Cizur Menor (Navarra): Thomson Reuters – Civitas, 2018, p. 43 ss.). Esta es la base de toda la discusión sobre la responsabilidad de las empresas por violaciones a los Derechos Humanos como se refleja en la actual elaboración de un tratado internacional en el seno del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

 

No se dirige precisamente a las pequeñas empresas

Bomsdorf/Blatecki-Burgert critican además la “ampliación (de facto) del proyecto a las empresas más pequeñas”. Sin embargo, la exclusión de estas empresas (inicialmente las de menos de 3.000 empleados y a partir de 2024 las de menos de 1.000) ya supone una concesión del proyecto a las asociaciones empresariales. Ciertamente, se puede discutir sobre el tamaño a partir del cual una empresa quedaría sometida a las disposiciones de una ley de este tipo sin que se ponga en peligro su continuidad, pues los deberes de diligencia que aquella conlleva exigen, en efecto, un esfuerzo organizativo considerable que las empresas más pequeñas no pueden permitirse fácilmente.

Y es bastante discutible dónde debe ponerse el límite. Las iniciativas legislativas nacionales y transnacionales adoptan diferentes perspectivas al respecto (ver comparativamente aquí; sobre la propuesta de mayor alcance de la UE aquí). Sea como fuere, la aplicación de la futura Ley a las pequeñas y medianas empresas está excluida: sólo alcanza en realidad a las grandes empresas. Estas son las obligadas a controlar a sus proveedores nacionales en cumplimiento de sus deberes de diligencia. Precisamente, las pequeñas empresas no están expuestas a las mismas sanciones que las empresas más grandes, porque no son las destinatarias del proyecto de ley.

 

Los efectos paradójicos son concebibles, pero insignificantes

Por último, se advierte que las empresas alemanas podrían retirarse de una cadena de suministro ante el temor a posibles sanciones (especialmente, multas elevadas ) lo que pondría en peligro puestos de trabajo locales. Además, se añade, el proveedor extranjero siempre podría «buscar otro cliente para sus productos» que tenga menos «remilgos respecto al cumplimiento de los Derechos Humanos”.

El primer argumento tiene relevancia, pero no es exclusivo del debate sobre las cadenas de suministro; concierne también y por ejemplo, a la discusión sobre las sanciones contra los regímenes que violan el Derecho Internacional o los Derechos Humanos y los posibles indeseables efectos (económicos) de esas sanciones. La cuestión fundamental en este caso es si se ha de reaccionar frente a las vulneraciones de derechos (lo que depende, por supuesto, de su cualidad y gravedad), independientemente de las consecuencias –incluso indeseables– que se produzcan con ello. Esto sólo puede decidirse caso por caso y requiere siempre de una ponderación y un análisis cuidadosos. En lo que respecta al régimen de las cadenas de suministro, habrá que esperar que las autoridades nacionales de control realicen su tarea con diligencia y prudencia.

El segundo argumento (la sustitución de los clientes) es un caso de causalidad hipotética y también es conocido en otros contextos: Si Alemania no suministrara armas al Estado que comete violaciones a los Derechos Humanos (Yemen/Arabia Saudí, México, Colombia, etc.) otro Estado lo haría. Sin embargo, desde una perspectiva moral, la hipotética aparición de un sustituto en la cadena de suministro no cambia en absoluto la responsabilidad de aquél que infringe primariamente un derecho (en este caso, la empresa que infringe estándares de derechos humanos), porque la infracción no desaparece porque otros actores infrinjan hipotéticamente el mismo derecho. Además, sería demasiado torpe pretender liberarse de la propia responsabilidad primaria alegando la posibilidad de que aparezcan infractores secundarios todavía peores; sobre todo, cuando su aparición es meramente hipotética.

Por tanto, la cuestión sigue siendo que, en ausencia de autorregulación, no basta con criticar el proyecto de ley sobre las cadenas de suministro; quien se preocupe realmente por el respeto de los Derechos Humanos y la mejora de las condiciones de producción en el comercio internacional debe hacer algo más que criticar, es decir, debe presentar una propuesta de regulación alternativa.

Traducción al español del alemán (“Warum wir ein Lieferkettengesetz brauchen”, publicado en Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) el 23.03.2021) por Sem Sandoval Reyes y Rodolfo González Espinosa (LL.M); revisión de Gustavo Urquizo y del autor.

Foto: Pedro Fraile