Por Enrique Llopis Reyna

El Tribunal Supremo refuerza la necesidad de interpretar ampliamente el derecho de acceso a la información pública

Resumen

1. El Tribunal Supremo ha dictado recientemente tres sentencias que interpretan el derecho de acceso a la información pública en relación con el precio de adquisición de vacunas contra el COVID-19 y los convenios internacionales suscritos por España con terceros estados para la donación o venta de estas vacunas.

Sentencias 295/2026, de 10 de marzo (Roj: STS 1176/2026 – ECLI:ES:TS:2026:1176), 296/2026, de 10 de marzo (Roj: STS 1175/2026 – ECLI:ES:TS:2026:1175) y 301/2026, de 11 de marzo (Roj: STS 1164/2026 – ECLI:ES:TS:2026:1164)

2. Las sentencias analizan el alcance del Reglamento comunitario 1049/2001 cuando se invoca ante las autoridades nacionales y confirman la necesidad de interpretar de manera amplia el derecho de acceso a la información pública en sintonía con la jurisprudencia del TJUE y otras resoluciones más recientes del propio Tribunal Supremo.

Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

3. El Tribunal Supremo corrige de este modo el criterio restrictivo que habían sostenido tanto la Administración General del Estado como la propia Audiencia Nacional, que había revocado las resoluciones iniciales del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en el sentido de denegar el acceso a la información pública interesada.

Los supuestos objeto de litigio

En las tres sentencias comentadas se discutía el acceso a la información pública sobre el coste, número de dosis y laboratorio de las vacunas contra el coronavirus, los contratos firmados por el Gobierno de España con las distintas farmacéuticas y los convenios y acuerdos internacionales suscritos con terceros países sobre la reventa o donación de estas vacunas.

Resolución 398/2022, de 3 de febrero de 2023; Resolución 272/2022, de 12 de septiembre y Resolución 832/2021, de 8 de abril de 2022

El CTBG estimó las reclamaciones formuladas en su día contra la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios e instó a facilitar la información solicitada por los reclamantes al considerar que el Ministerio de Sanidad no había justificado de forma adecuada y proporcionada en qué medida la divulgación de la información solicitada podía causar un perjuicio real y no hipotético a los intereses públicos.

La Audiencia Nacional estimó los recurso contenciosos – administrativos interpuestos por la Administración del Estado con una argumentación común, sosteniendo que, al haberse pactado los precios de las vacunas con los fabricantes en Acuerdos de Adquisición (APA, por sus siglas en inglés) concluidos por la Comisión Europea, la información que poseía el Ministerio de Sanidad debía quedar sujeta a las reglas de acceso a la información de ámbito europeo y que, habiendo sido publicados tales acuerdos en los portales de transparencia comunitarios como sensibles y censurando la información relativa a los precios de adquisición de las vacunas, no podía reconocerse el acceso a los mismos, en aplicación de la jurisprudencia comunitaria.

Sentencia de 17 de marzo de 2025 (Roj SAN 1275/2025- ECLI:ES:AN:2026:1275). Sentencia de 22 de diciembre de 2023 (ROJ SAN 6921/2023 – ECLI:ES:AN:2023:6921) y Sentencia de 25 de junio de 2024 (Roj SAN 3935/2024 – ECLI:ES:AN:2024:3935). La Audiencia Nacional cita las Sentencias del TGUE de 6 de abril de 2022 (T-506/21, Saure contra Comisión), 7 de septiembre de 2022 (asuntos T – 448/21 y 651/21, Saure contra Comisión) y 12 de octubre de 2022 (T – 524/21, Saure contra Comisión).

El Tribunal Supremo admitió los recursos de casación interpuestos por el CTBG contra las sentencias de la Audiencia Nacional declarando como cuestiones de interés casacional objetivo para la fijación de jurisprudencia determinar: (i) si el Reglamento 1049/2001 y en particular, su cláusula de confidencialidad es aplicable a peticiones de acceso a información pública obrante en poder de la Administración española; (ii) si el Reglamento 1049/2001 justifica la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a tal información por su carácter supuestamente sensible; y (iii) si el artículo 14.1, apartado c) de la LTAIBG, que establece el límite al acceso a la información pública consistente en el perjuicio a las “relaciones exteriores” es aplicable para denegar la información incluida en convenios internacionales, en particular la relacionada con la reventa o donación de bienes como vacunas contra el covid-19.

Autos de 25 de junio de 2025 (Roj: ATS 5950/2025 – ECLI:ES:TS:2025:5950A y Roj: ATS 5949/2025 – ECLI:ES:TS:2025:5949A) y de 29 de enero de 2025 (Roj: ATS 603/2025 – ECLI:ES:TS:2025:603A).

Crucial en el devenir de las sentencias comentadas es la interpretación que el Tribunal Supremo hace del Reglamento comunitario 1049/2001, que analizamos a continuación.

El Reglamento 1049/2001, de 30 de mayo: su aplicación en función del “origen comunitario” del documento solicitado

Como su propia denominación indica y expresamente declara el artículo 2.3, el ámbito de aplicación del Reglamento 1049/2001 se limita a los documentos que obren en poder de una “institución”, denominación en la que quedan comprendidos exclusivamente el Parlamento Europeo, el Consejo, el Consejo Europeo, la Comisión, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas (artículos 223 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En consecuencia, los documentos que obren en poder de cualquier “tercero”, incluido los Estados miembros, no quedan sujetos al régimen de acceso previsto en esta norma comunitaria.

Partiendo de este razonamiento, el Tribunal Supremo declara en las tres sentencias analizadas que el Reglamento 1049/2001 no resulta directamente aplicable al acceso a documentos que obran en poder de los Estados miembros, incluso en el supuesto de que dichos documentos tengan su origen en la actuación de una institución comunitaria. Por tanto, el régimen general aplicable a tales peticiones de información sigue siendo el previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG).

No obstante lo anterior, el Tribunal se detiene en el artículo 5 del Reglamento comunitario, que regula las peticiones de documentos que obren en poder de las autoridades nacionales y tengan su origen en una institución comunitaria. Tal precepto establece un mecanismo de cooperación leal entre Estados miembros y la Unión Europea que obliga a las autoridades nacionales a consultar a las instituciones comunitarias, antes de conceder o denegar el acceso a documentos que obren en su poder y que tengan su origen en una institución o, alternativamente, remitir la solicitud a la institución, siendo la regla general la consulta a la institución comunitaria y la excepción, la decisión directa del Estado miembro sobre el acceso o la denegación del documento.

¿Cuándo un documento tiene su “origen en una institución comunitaria” a efectos del Reglamento CE 1049/2001?

El Tribunal Supremo distingue:

  • En el caso del precio y los contratos de compraventa de vacunas del COVID suscritos con las empresas farmacéuticas, el Tribunal entiende que se trata de documentos que efectivamente tenían su origen en una institución comunitaria y que quedaban sometidos, por tanto, al mecanismo de cooperación leal del artículo 5 del reglamento comunitario. La razón es que, en los contratos mencionados, el Gobierno español no había tenido margen de negociación porque los elementos esenciales venían predeterminados en los APAs suscritos por la Comisión Europea con las empresas farmacéuticas en virtud del mandato recibido de los Estados miembros
  • En cambio, en el caso de los convenios suscritos por el Gobierno de España con terceros países para la donación o reventa de vacunas contra el coronavirus, el Tribunal Supremo aprecia que se trata de documentos elaborados exclusivamente por la Administración española, sin mandato ni condicionante procedente de las instituciones comunitarias. De modo que, al tratarse de acuerdos generados al margen de la Comisión Europea, que habían sido alcanzados con autonomía respecto a la actividad desarrollada por instituciones comunitarias, el Reglamento 1049/2001 no es aplicable, según el Tribunal, ni siquiera a través del mecanismo de cooperación leal establecido en su artículo 5.

Cuestión diferente es cuál debe ser, según el Tribunal Supremo, el estándar de motivación de las decisiones que denieguen el acceso en cada caso. La analizamos a continuación.

Documentos relacionados con la actuación de una institución comunitaria: improcedencia de denegar automáticamente el acceso y estándar europeo de motivación.

Las Sentencias del Tribunal Supremo que comentamos parten de la amplia consideración que merece el derecho de acceso a la información pública reconocido tanto en el derecho comunitario (artículos 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y 2.1 del Reglamento 1049/2001, de 30 de mayo), como en el derecho nacional (artículos 105 b CE y 12 de la LTBG). En consonancia con ese reconocimiento, el Tribunal Supremo reitera la necesidad de interpretar de forma “estricta cuando no restrictiva” tanto las causas de inadmisión, como los límites del derecho de acceso, criterio recogido en una amplia jurisprudencia anterior.

Entre otras muchas, Sentencias 1547/2017, de 16 de octubre, 714/2023, de 29 de mayo, 1653/2023, de 11 de diciembre, 579/2024, de 8 de abril o 1119/2025, de 11 de septiembre. 

En el caso de solicitudes de acceso a documentos en poder de las autoridades nacionales que tengan su origen en una institución comunitaria, las Sentencias parten de la doctrina fijada en la anterior Sentencia del Tribunal Supremo 1209/2024, de 4 de julio (Roj: STS 3652/2024 – ECLI:ES:TS:2024:3652), conforme a la cual, el artículo 5 del Reglamento 1049/2001 exige una “justificación mínimamente precisa” para que el Estado pueda resolver por si mismo una solicitud de acceso, sin consultar a la institución ni remitirle la solicitud.

Esa “justificación mínimamente precisa” la reconduce el Tribunal Supremo a la jurisprudencia comunitaria, en particular a la Sentencia TJUE de 3 de julio de 2014 Asunto C-350/12 P (Consejo / in’t Veld) y consiste en la necesidad de explicar las razones por las que el acceso puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por alguno de los límites al acceso y de realizar una ponderación entre el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento que se trate y el interés general en que dicho documento sea accesible

El Tribunal Supremo rechaza en todo caso la posibilidad de una denegación automática del acceso a la información solicitada por el mero hecho de que el documento proceda de la actuación de una institución comunitaria y, en el caso particular analizado (coste de vacunas contra el coronavirus, contratos, número de dosis, laboratorio), estima que las explicaciones ofrecidas por la Administración española estuvieron “muy lejos” de ese estándar de motivación.

Al margen del plus de motivación que exige el Tribunal Supremo, las sentencias introducen un interesante factor temporal en la interpretación de los límites de acceso a la información pública. Observa el Tribunal que las “escasas razones” dadas por la Administración española se encontraban debilitadas en el momento en que fueron aducidas, pues, cuando se denegó la petición de acceso, el proceso de negociación entre la Comisión europea y las farmacéuticas sobre las vacunas estaba ya concluido y agotado en virtud de los APAs alcanzados. De modo que la invocación de los límites al acceso relativos a los intereses económicos y comerciales, la garantía de confidencialidad etc., más que un riesgo razonablemente previsible constituye, en palabras del Tribunal Supremo, una “invocación retrospectiva de un riesgo pasado”, observación que puede tener calado dogmático y práctico en las futuras resoluciones sobre transparencia.

La consecuencia de lo anterior fue considerar que la AEMPS no había justificado debidamente que resultase “con claridad” que el acceso a la documentación solicitada se podía denegar directamente por la Administración española, por lo que Tribunal Supremo concluye que el Ministerio debió haber consultado a la institución comunitaria o haber remitido la solicitud de acceso, que es lo que acuerda la sentencia.

Documentos no relacionados con la actuación de una institución comunitaria: necesidad de interpretación estricta del límite consistente en la garantía de confidencialidad y las relaciones exteriores.

En el caso de solicitudes de acceso a documentos en poder de las autoridades nacionales que no tienen su origen en una institución, pero sí una remota relación con un proceso comunitario (convenios internacionales sobre donación o venta de vacunas con terceros estados), el Tribunal Supremo excluye la aplicación del Reglamento 1049/2001 y analiza la concurrencia de los límites de la LTAIBG consistentes en el posible perjuicio para la “garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión” (artículo 14.1 k) y “las relaciones exteriores” (artículo 14.1 c).

El límite de la “garantía de la confidencialidad” (artículo 14.1 k LTAIBG) puede avalar según el Tribunal Supremo un acceso limitado a documentos intercambiados en el proceso de negociación o impedir el acceso en el supuesto de que un convenio pudiera afectar a otros procesos de negociación entablados paralela o sucesivamente. Pero, una vez firmado el acuerdo internacional, el conocimiento del texto íntegro de un acuerdo internacional no tiene incidencia en el proceso de toma de decisiones, en la medida en que tal convenio recoge un acuerdo ya alcanzado y siempre que no exista constancia de que su contenido pueda poner en peligro negociaciones en curso o futuras. Esta última objeción deberá ser en todo caso concretada, según el Tribunal Supremo, especificando qué parte del convenio podría condicionar otras negociaciones y cuáles son las negociaciones que pudieran resultar perjudicadas.

El límite de las “relaciones exteriores” (artículo 14.1 c LTAIBG) es muy genérico, según el Tribunal Supremo, porque el mismo comprende una actividad diversa en la que el Gobierno debe gozar de margen de discrecionalidad al entrar en juego factores complejos y diversos que exigen una ponderación conjunta y equilibrada. El Tribunal Supremo constata que la acción exterior del Estado entra dentro del ámbito de aplicación de la LTAIBG, por lo que el derecho al acceso a la información pública en esta materia solo podrá denegarse cuando se proporcionen razones suficientes, que permitan entender de forma razonable y verosímil que la información solicitada pueda causar un perjuicio a las relaciones exteriores de España.

Doctrina general fijada por el Tribunal Supremo.

El Tribunal fija como doctrina general en las sentencias analizadas que el régimen de acceso previsto en el Reglamento 1049/2001 es inaplicable a información obrante en poder de las autoridades nacionales que tenga su origen en una actuación comunitaria, sin perjuicio del mecanismo de cooperación legal previsto en su artículo 5 que, en caso de duda, obliga a la Administración a consultar a la Comisión Europea o remitirle la solicitud cuando el documento tenga su origen en una institución. Por esta misma razón la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas no puede quedar justificada por el mero hecho de proceder de una institución comunitaria, al amparo del Reglamento 1049/2001.

Asimismo, el Tribunal Supremo establece como doctrina jurisprudencial que el límite previsto en el artículo 14.1 c) LTAIBG y relativo al perjuicio para las “relaciones exteriores” puede hipotéticamente aplicarse cuando se trata de información contenida en convenios internacionales suscritos con terceros Estados, pero no justificar que el conocimiento de todo convenio pueda restringirse sin otra explicación que la mera invocación genérica del objeto del convenio y de la información solicitada o la sola intervención de un tercer Estado.